滑璇

時(shí)隔三個(gè)月，山東省青州市住建局的鐘強(qiáng)（化名）仍記得春節(jié)前農(nóng)民工工資清欠辦公室的混亂場(chǎng)面。

清欠辦內(nèi)外被討薪的工人們圍得水泄不通，前一撥的十幾人還沒送走，后一撥的幾十人就已擠了進(jìn)來(lái)。很多工人叫罵著指責(zé)工作人員辦事不力。還有人舉著手機(jī)，對(duì)著工作人員“錄音”。

4月28日，鐘強(qiáng)指著辦公室白墻上一個(gè)個(gè)灰黑色的鞋印告訴《中國(guó)新聞周刊》：“那都是來(lái)討薪的工人們蹬的。另外幾個(gè)屋里更多?！?/p>

與其他省份工資清欠由人力資源與社會(huì)保障部門統(tǒng)一管理不同，山東省按行業(yè)劃分，由各行政主管部門負(fù)責(zé)行業(yè)內(nèi)工資清欠。農(nóng)民工人數(shù)最多的建筑業(yè)，自然歸口到住建部門管理。作為住建局下屬的清欠辦，不設(shè)專職在編人員，既不是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，也沒有行政強(qiáng)制權(quán)。想憑借自身影響解決問題，難上加難。

無(wú)奈之下，清欠辦選擇了與其他機(jī)關(guān)聯(lián)合辦公，并讓行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法主動(dòng)對(duì)接。

“作為基層執(zhí)法者，我們沒有能力制定規(guī)則、修改規(guī)則。但我們要利用規(guī)則，更好地處理社會(huì)發(fā)展中的問題?！?月29日，在首屆全國(guó)縣域法治高端論壇上，青州市公安局局長(zhǎng)王樹國(guó)說(shuō)。今年的工資清欠，便是青州的一次嘗試。

“就像在菜市場(chǎng)買菜”

事實(shí)上，從2012年中秋開始，到青州市住建局清欠辦討薪的農(nóng)民工人數(shù)便呈上升趨勢(shì)，“每天都有三四撥”鐘強(qiáng)說(shuō)。在許多農(nóng)民工眼中，清欠辦堆放著大量現(xiàn)金，只要自己來(lái)要，當(dāng)時(shí)就能把錢拿走。然而作為住建局的下屬機(jī)構(gòu)，清欠辦能做的，只是借助與開發(fā)商、建筑商、承包商的熟識(shí)關(guān)系，在欠薪者與被欠薪者之間協(xié)調(diào)周旋。

每次有人前來(lái)討薪，清欠辦都要找欠薪企業(yè)核實(shí)情況。“承包商承認(rèn)欠錢還好辦，起碼能調(diào)解。要是連欠錢都不承認(rèn)，這就真沒法子了?！鼻嘀葑〗ň值耐鮽フf(shuō)。

王偉所說(shuō)的“好辦”，是指清欠辦幫糾紛雙方“砍價(jià)”。農(nóng)民工說(shuō)欠一萬(wàn)，承包商說(shuō)欠三千。清欠辦一邊勸高價(jià)壓低，一邊讓低價(jià)抬高，最后取個(gè)中間值，大概六七千元成交。鐘強(qiáng)做了一個(gè)形象的比喻——“就跟菜市場(chǎng)買菜似的”。

2013年1月底的一天，青州市信訪局、住建局等機(jī)關(guān)先后來(lái)了數(shù)百人的討薪隊(duì)伍。一直“單打獨(dú)斗”的清欠辦只好求助其他部門。

當(dāng)天，青州市政法委電話通知法院、檢察院、公安局、住建局和人社局趕緊到市里開聯(lián)席會(huì)議。

各機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人來(lái)到會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)，先拿到一份《最高人民法院關(guān)于審理拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬刑事案件適用法律若干問題的解釋》。政法委書記說(shuō)是讓大家學(xué)習(xí)，可是一遍讀下來(lái)，誰(shuí)也沒看出其中的名堂。最后，法院副院長(zhǎng)對(duì)1500余字的司法解釋逐條進(jìn)行了講解，大家才對(duì)欠薪可能涉及的各家問題弄清楚。

“司法解釋規(guī)定了三個(gè)節(jié)點(diǎn)，在刑事立案前支付的，不構(gòu)成犯罪；在公訴前支付的，減輕或免除處罰；在判決前支付的，從輕處罰?！蓖鯓鋰?guó)說(shuō)。只有把前面每個(gè)環(huán)節(jié)的法律程序、法律文書，以及協(xié)議、合同等法律文書以外的載體做扎實(shí)，讓整個(gè)行政執(zhí)法過程看得見摸得著，后面涉及公檢法的環(huán)節(jié)才能做下去。

叫各部門負(fù)責(zé)人來(lái)就是要讓他們明確各自的職責(zé)，守住邊界的同時(shí)，相互配合。王樹國(guó)說(shuō)，以前也有過聯(lián)合辦公，但有意識(shí)地讓前期行政執(zhí)法為后期可能發(fā)生的刑事執(zhí)法服務(wù)，尚屬首次。

聯(lián)合辦公

刑事立案前，先要有人社部門的《勞動(dòng)保障監(jiān)察責(zé)令改正指令書》。當(dāng)各個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)欠薪問題的所有法律程序了然于胸后，公安局法制大隊(duì)、人社局勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)開始派員“進(jìn)駐”清欠辦。

穿著警服的公安一出現(xiàn)，效果立竿見影。鐘強(qiáng)回憶：“最明顯的變化是，來(lái)討薪的農(nóng)民工不罵人、不吵嚷，也不往墻上踹了?！?/p>

“其實(shí)我們只是提供一些現(xiàn)場(chǎng)意見。”市公安局法制大隊(duì)的曲澤銀說(shuō)，公安部門要想實(shí)質(zhì)介入欠薪案件，必須經(jīng)過勞保監(jiān)察部門移送，有《涉嫌犯罪案件移送書》，否則不能啟動(dòng)程序，更不能動(dòng)用偵查手段。用青州市人社局勞保監(jiān)察大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)時(shí)永剛的話說(shuō)，“公安局的人在場(chǎng)，最大的作用就是威懾”。

住建部門與一些欠薪企業(yè)聯(lián)系時(shí)，對(duì)方一聽說(shuō)三部門聯(lián)合辦公，還有公安局的，不聲不響就把拖欠的薪水支付了。曲澤銀記得，一個(gè)承包了衡王府安置區(qū)外墻保溫工程的女工頭曾經(jīng)前來(lái)討薪。剛在清欠辦登記不久，她便接到發(fā)包商電話，要她回去核對(duì)工程量。“還沒等她介紹情況，人就回去了?！鼻鷿摄y說(shuō)。

有了勞保監(jiān)察大隊(duì)的配合，一些欠薪企業(yè)也會(huì)主動(dòng)跑來(lái)核實(shí)情況。在住建局建工處二層一間60平方米左右的會(huì)議室里，擺放著三圈沙發(fā)。討薪農(nóng)民工、欠薪企業(yè)和負(fù)責(zé)清欠的工作人員三方坐在一起，核對(duì)事實(shí)。

與其他行業(yè)情況不同，建筑業(yè)的討薪者中存在著大量“雇傭軍”。他們與包工頭沒有經(jīng)濟(jì)糾葛卻被雇來(lái)要錢，真實(shí)目的是替包工頭向開發(fā)商討要剩余工程款。平日里，住建部門很難分清哪些是雇傭軍，但勞保監(jiān)察大隊(duì)對(duì)此自有一套辦法。通過對(duì)欠薪數(shù)量和欠條金額的比對(duì)，對(duì)欠薪情況的仔細(xì)詢問，他們往往能夠找出討薪隊(duì)伍中的濫竽充數(shù)者。欠薪數(shù)額、原因等事實(shí)，在他們的查詢下，常能順利浮出水面。

有了公安機(jī)關(guān)和勞保監(jiān)察的介入，不少欠薪企業(yè)了解到自己的行為正在走向刑事犯罪時(shí)，便會(huì)懸崖勒馬。很多人連勞保監(jiān)察大隊(duì)的《指令書》都不用發(fā)，便當(dāng)場(chǎng)支付勞動(dòng)報(bào)酬或承諾一天內(nèi)支付。對(duì)此，勞保監(jiān)察大隊(duì)也有所分辨、區(qū)別對(duì)待。時(shí)永剛說(shuō)：“聯(lián)合辦公就是為了解決問題。只要他們支付，后面的程序就不用走了。但是如果有人拒不支付，或者我們認(rèn)為支付的承諾存在風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)發(fā)出《指令書》。年前10天的聯(lián)合辦公時(shí)間里，勞保監(jiān)察大隊(duì)下達(dá)《責(zé)令改正指令書》的只有七八起?！?p>

為行政執(zhí)法留痕

三部門聯(lián)合辦公，是否會(huì)存在公權(quán)力越軌？清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云認(rèn)為：“聯(lián)合執(zhí)法在法律上是允許的，關(guān)鍵在于處理具體案件時(shí)，有關(guān)事項(xiàng)是否該由這些機(jī)關(guān)管轄。如果每個(gè)機(jī)關(guān)在管轄范圍內(nèi)各司其職，就不存在越權(quán)的問題?！?/p>

在法律專家看來(lái)，青州模式的作用在于，為行政執(zhí)法留痕。

與公安機(jī)關(guān)預(yù)審有些相似，《責(zé)令改正指令書》發(fā)出前也要經(jīng)過詢問程序，并制作《勞動(dòng)保障監(jiān)察詢問筆錄》。這項(xiàng)工作每次由兩名勞保監(jiān)察大隊(duì)的工作人員詢問并記錄討薪者、欠薪者的相關(guān)陳述。

在法制大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)王健看來(lái)，《詢問筆錄》和《責(zé)令改正指令書》不僅是勞保監(jiān)察部門行政執(zhí)法的依據(jù)，還可能成為公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法的依據(jù)，須嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行?！耙恍┬姓讣l(fā)展下去可能變成刑事案件，許多行政法規(guī)定‘構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但在實(shí)踐中，一些行政執(zhí)法過程并不規(guī)范，不光沒有留下證據(jù)，甚至連下達(dá)過行政處罰的記載都沒有。這對(duì)之后的刑事執(zhí)法造成了很大障礙?！?/p>

為此，人社局偶爾也向公安取經(jīng)，在規(guī)范行政執(zhí)法程序的同時(shí)，讓勞保監(jiān)察大隊(duì)的《詢問筆錄》更對(duì)公安局的路子?！罢f(shuō)白了，一旦出現(xiàn)刑事案件，我們希望這份詢問筆錄公安機(jī)關(guān)認(rèn)定程序合法之后就能用?！睍r(shí)永剛說(shuō)。

王樹國(guó)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律程序辦事并留下執(zhí)法痕跡，一些情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的案件就能夠順利交接到公安機(jī)關(guān)手中。

在王樹國(guó)看來(lái)，這種溝通合作不僅解決難題，還能節(jié)約行政成本。

“現(xiàn)在我們還在嘗試。以后，在刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法對(duì)接方面，行政機(jī)關(guān)之間還會(huì)在更多執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行更系統(tǒng)的合作?！蓖鯓鋰?guó)說(shuō)?，F(xiàn)實(shí)中，基層執(zhí)法活動(dòng)所占比重巨大，難點(diǎn)多，迫切需要制度創(chuàng)新。