王全寶

“這為我們今后辦案提供了明確依據(jù)，但關(guān)鍵還是要查明誰是負(fù)有責(zé)任的人員，才能有效遏制‘集體研究式瀆職犯罪?！?月15日，廣州市人民檢察院瀆職侵權(quán)局李敏（化名）對《中國新聞周刊》說。

此前1月8日，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（以下簡稱《解釋》）公布，首次明確以“集體研究”形式實(shí)施瀆職犯罪應(yīng)依法追究負(fù)有責(zé)任人員的刑事責(zé)任。

長久以來，無論是在司法界還是理論界，對于“集體研究”形式實(shí)施的瀆職犯罪能否追究違法決定人員的刑事責(zé)任一直存有爭議，亦曾讓辦案機(jī)關(guān)陷入兩難境地。

“《解釋》出臺(tái)將有一定震懾作用！”在中國行政管理學(xué)會(huì)副秘書長、研究員沈榮華看來，以往各級政府決策出了問題，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部往往以‘上過班子會(huì)‘集體決策為托辭，為個(gè)人開脫責(zé)任，今后恐怕就難逃追責(zé)。

“抓小放大”

多年辦案經(jīng)歷告訴李敏，打擊“集體研究”形式實(shí)施的瀆職犯罪，首先要明確刑事責(zé)任主體，確保刑事打擊重點(diǎn)，才能起到司法震懾作用。

此次《解釋》第五條明確規(guī)定：國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人員違法決定，或者指使、授意、強(qiáng)令其他國家機(jī)關(guān)工作人員違法履行職務(wù)或者不履行職務(wù)，或者以“集體研究”形式實(shí)施瀆職犯罪，應(yīng)依法追究負(fù)有責(zé)任人員的刑事責(zé)任；而對于具體執(zhí)行人員，可視具體情節(jié)決定是否追究刑事責(zé)任或者從輕處罰。

在8日的新聞發(fā)布會(huì)上，最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工也說，涉及多人特別是上下級共同實(shí)施的瀆職犯罪，違法決定的負(fù)責(zé)人員往往以僅負(fù)有間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任為自己開脫罪責(zé)，或者以經(jīng)集體研究為托辭推諉責(zé)任，實(shí)踐當(dāng)中有的只追究了具體執(zhí)行人員的刑事責(zé)任。

“這種‘抓小放大的現(xiàn)象違背了問責(zé)機(jī)制的基本要求，既不公平，也不利于預(yù)防和懲處犯罪。”孫軍工說。

“的確存在‘抓小放大的現(xiàn)象?！弊罡邫z瀆職侵權(quán)廳一位不愿具名的檢察官坦承，在辦理此類瀆職犯罪案件過程中，往往受到追究的只是具體執(zhí)行人員，而負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員則往往或被記過或被停職等。

“即使相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員被追究了刑事責(zé)任，在審判時(shí)，由于當(dāng)事人有‘集體研究‘集體決策的辯解，甚至有的當(dāng)事人把當(dāng)時(shí)的‘會(huì)議紀(jì)要拿來作為證據(jù)，為自己開脫，最后這些當(dāng)事人或被少判、或被判緩。”上述檢察官透露說。

2012年3月全國兩會(huì)上，全國政協(xié)委員、九三學(xué)社湖南省委主委張大方認(rèn)為，根據(jù)近幾年的資料，我國職務(wù)犯罪刑罰輕緩化愈演愈烈，緩刑濫用將造成難以估量的危害，不利于遏制與根治腐敗。他建議刑法加大對職務(wù)犯罪的處罰力度，降低職務(wù)犯罪定罪量刑的起點(diǎn)，至少要與普通刑事犯罪懲罰力度相平衡。

張大方引用資料指出，2009年5月至2010年1月，最高檢組織開展的全國檢察機(jī)關(guān)刑事審判法律監(jiān)督專項(xiàng)檢查發(fā)現(xiàn)，2005年至2009年6月，全國被判決有罪的職務(wù)犯罪被告人中，判處免刑和緩刑的共占69.7%。同期檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件的抗訴數(shù)卻僅占職務(wù)犯罪案件已被判決總數(shù)的2.68%。

由此看出，職務(wù)犯罪中緩刑適用比率過高已是不爭的事實(shí)。也是基于此，“集體研究”式瀆職犯罪引起了“兩高”的警惕。

1月8日的新聞發(fā)布會(huì)上，最高法院刑二庭庭長裴顯鼎也稱，“之前中辦、國辦曾經(jīng)發(fā)過文件，提出實(shí)踐中對瀆職犯罪在處理上比較輕，而且緩刑比較多，要求研究加大懲處力度，司法解釋也是對文件的貫徹”。

誰來擔(dān)責(zé)？

2010年11月，總計(jì)770多名干部職工的湖南未陽礦產(chǎn)品稅費(fèi)征收管理辦公室，超過百人涉嫌貪污受賄。根據(jù)衡陽檢察院提供的資料，截至2010年10月，耒陽礦征辦貪賄窩案共涉案金額750萬元，立案偵查55人，起訴39人，判決38人，尤其是管理層人員全部落馬。

通過偵查，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，該辦領(lǐng)導(dǎo)們采取了“集體研究”“集體決策”方式，坐地分贓，以規(guī)避個(gè)人責(zé)任。

實(shí)際上，“集體研究”式瀆職犯罪并非近幾年才出現(xiàn)，在1997年“單位犯罪”寫入刑法之后，單位犯罪中“集體研究”式瀆職犯罪很常見。

“只不過之前沒有明確提出‘集體研究式瀆職犯罪，在實(shí)際辦案中經(jīng)常遇到此類案件，但這類案件大多在行政問責(zé)中被消化掉，尤其是一些重大責(zé)任事故案件?！崩蠲粽f。

早在2004年，南京市江寧區(qū)紀(jì)委就出臺(tái)規(guī)定，因領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人影響而使集體作出錯(cuò)誤決定，或領(lǐng)導(dǎo)沒有嚴(yán)格把關(guān)而造成錯(cuò)誤，一律追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

無獨(dú)有偶，2007年6月1日，《廣西壯族自治區(qū)行政過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》出臺(tái)規(guī)定，雖經(jīng)集體討論決定，但導(dǎo)致行政過錯(cuò)發(fā)生的主要決策人要承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，贊同該錯(cuò)誤決策和不發(fā)表意見的其他決策人也要承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2011年7月，北京市朝陽區(qū)頒布了《關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作的意見》。其中規(guī)定，凡是經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)集體決策形成的錯(cuò)誤決定，在追究責(zé)任時(shí)，不僅主要領(lǐng)導(dǎo)要承擔(dān)責(zé)任，對錯(cuò)誤決策未提出明確反對意見的領(lǐng)導(dǎo)班子成員也將被追究責(zé)任。

這種“附議錯(cuò)誤決策追責(zé)”的規(guī)定直指當(dāng)前一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部懶政、惰政之弊。但這種地方規(guī)定仍徘徊于追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)律、行政方面的責(zé)任，還沒有上升到法律層面。

2005年，時(shí)任最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳處長，現(xiàn)在升任副廳長的關(guān)福金曾撰文指出，對于瀆職，一些領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法者以及公眾都存在著模糊認(rèn)識(shí)。其中有代表性的如“集體研究無責(zé)任”或者“領(lǐng)導(dǎo)決定無責(zé)任”等等，而很少有人把瀆職和腐敗聯(lián)系起來，其實(shí)，瀆職的本質(zhì)就是腐敗。

健全程序規(guī)則

其實(shí)，“集體決策”算是民主決議方式，旨在破解“個(gè)人專斷”，打破“一把手”權(quán)力過大難題，為此中央還出臺(tái)了專門規(guī)定。

2010年6月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》指出，凡屬重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金運(yùn)作（簡稱“三重一大”）事項(xiàng)，必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定。

中國政治學(xué)會(huì)副會(huì)長、上海市政治學(xué)會(huì)會(huì)長桑玉成曾撰文分析稱，集體領(lǐng)導(dǎo)制度是中共民主集中制的一項(xiàng)重要制度。這個(gè)制度對于發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)群體的作用和智慧、對于發(fā)揚(yáng)民主以及防止個(gè)人專斷等等都具有十分重要的意義。“但是，在某些地方的實(shí)際政治過程中，集體領(lǐng)導(dǎo)或者說一些議決事項(xiàng)的集體決定往往流于形式，并沒有改變‘權(quán)力過分集中的事實(shí)。”

沈榮華也對《中國新聞周刊》補(bǔ)充說，“在現(xiàn)實(shí)中，有些領(lǐng)導(dǎo)一言堂，其他成員對于主要領(lǐng)導(dǎo)或主管領(lǐng)導(dǎo)的提議，即使明知存在錯(cuò)誤，也會(huì)表示贊同?！?/p>

2012年3月全國“兩會(huì)”上，政協(xié)委員潘復(fù)生曾向《中國新聞周刊》表示，在已有的問責(zé)案例中，問責(zé)對象大多還局限于重大事故或?yàn)?zāi)難中失職的官員。而對于一些官員盲目決策造成巨大損失，以及有關(guān)部門在選人用人方面的失誤失察，問責(zé)尚少。

特別是一些由各部門“齊抓共管”“集體決策”的事情，個(gè)人責(zé)任的判定就更加困難，甚至出現(xiàn)“集體負(fù)責(zé)”無人擔(dān)責(zé)的情況。

沈榮華由此建議，首先要分清“集體研究”中的“決策”與“執(zhí)行”環(huán)節(jié)，明確集體領(lǐng)導(dǎo)體制中每一個(gè)成員的平等地位；其次在表決時(shí)要遵循集體表決程序，并且要規(guī)范集體領(lǐng)導(dǎo)體制程序規(guī)則，“總之，要區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)人員和執(zhí)行人員的責(zé)任，終結(jié)‘各打五十大板的錯(cuò)誤做法?！?/p>