閔杰
持續(xù)發(fā)酵的“臨時工”事件,讓魏煌雄決定向人社部討個說法。
魏煌雄是浙江理工大學(xué)法律專業(yè)的大二學(xué)生,6月8日,他向國家人力資源和社會保障部寄出政府信息公開申請表,向人社部求證,在行政機關(guān)的人事管理系統(tǒng)中,“臨時工”的定義是什么?中國行政部門中有多少名“臨時工”?
他甚至給自己設(shè)計了一個看上去有點像“行為藝術(shù)”的行頭,在襯衫上手繪了一個大大的盾牌,上面寫著“I'M NOT 臨時工”。
“我的意思是不要再拿臨時工作‘擋箭牌?!蔽夯托鄹嬖V《中國新聞周刊》,他同情那些當(dāng)苦力的臨時工,但痛恨那些狐假虎威的臨時工。至于申請的結(jié)果,他覺得希望不大,“到底有多少臨時工,人社部可能也沒辦法統(tǒng)計,但我認為現(xiàn)實中臨時工比正式工要多?!?h3>公權(quán)力部門的“編外人員”
魏煌雄的直覺并非沒有來由,長期以來,在龐大的政府機關(guān)和事業(yè)單位工作人員中,有一個處于模糊地帶的群體,這些“編外人員”名稱各異:交警、城管等部門叫協(xié)管員,警務(wù)系統(tǒng)則叫協(xié)警、輔警,甚至在法院、檢察院等部門也有存在,他們一般擔(dān)負書記員、記錄員和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人員等所謂“輔助性”工作。
除此以外,很多單位將編外人員稱作臨時工,以示與“體制內(nèi)”相區(qū)別。
“這并非真正意義上的臨時工,”中國人事科學(xué)研究院院長吳江告訴《中國新聞周刊》,臨時工的產(chǎn)生可以追溯到1950年代。1954年5月,當(dāng)時的勞動部公布了一份《關(guān)于建筑工程單位赴外地招用建筑工人訂立勞動合同辦法》首次在國家文件中引進了臨時工的概念。
改革開放后,計劃經(jīng)濟時代的僵化人事編制束縛了機關(guān)單位的手腳,吸納編外工作人員,解決用人需求的矛盾成為一種趨勢。
在那個年代,在特定的語境下,這些人被稱為“臨時工”,意思是與“正式工”相區(qū)別。“上世紀八九十年代的‘臨時工可以說什么都沒有,沒有編制,沒有財政撥款,沒有合同,甚至沒有福利和保障?!眹倚姓W(xué)院教授竹立家說。
“除極少數(shù)職能弱化、財政經(jīng)費不足且沒有創(chuàng)收能力的單位外,編外用人已經(jīng)成為各種類型機關(guān)事業(yè)單位的常態(tài)現(xiàn)象?!眳墙f,這種現(xiàn)象延續(xù)至今,從中央到地方的各級行政機關(guān)和事業(yè)單位,都普遍存在編外用人現(xiàn)象。
以江蘇淮安市淮陰區(qū)為例,該區(qū)曾進行統(tǒng)計,截至2012年11月31日,區(qū)機關(guān)事業(yè)單位實有人數(shù)總數(shù)12491人,編外用工總數(shù)2620多人,約占實有在職人數(shù)的21%。公安系統(tǒng)輔警約占區(qū)行政機關(guān)編外用工的84%。在事業(yè)單位中,衛(wèi)生、城管、教育這三個部門編外用工數(shù)占全部事業(yè)單位編外用工總數(shù)的88%。
吳江曾在一次研討會上以事業(yè)單位為例,談及“編外人員”的現(xiàn)狀,并給出了一組數(shù)據(jù)。廣電、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域編外人員的規(guī)模相對較大。截至2007年底,衛(wèi)生部所屬的北京、陜西、山西、山東、江蘇、福建的62家醫(yī)院編外人員占實有人員總量的21%,在衛(wèi)生部所屬的醫(yī)院中,甚至有的編外人員占實有人員的比例已經(jīng)超過了60%。截至2008年10月,教育部直屬高校中,編外人員占實有人員總量的20.5%。
近期的一項媒體調(diào)查顯示, 74.9%的受訪者表示自己的工作單位有臨時工。對于“臨時工”大量存在的原因,78.3%的受訪者認為“用人單位為逃避用工成本、減少麻煩,使一些人成為臨時工”,也有73%的人認為原因是“一些單位的確需要短期、臨時的勞動力,但編制有限”。
在學(xué)者看來,傳統(tǒng)意義上的臨時工早已不復(fù)存在,當(dāng)前臨時工的概念經(jīng)常被誤用。
1995年《勞動法》頒布實施后,并沒有把用人單位與勞動者的勞動關(guān)系以“臨時工”“正式工”進行劃分,而是規(guī)定雙方都應(yīng)簽訂有固定期限、無固定期限或完成一定工作為期限的勞動合同。
之后,勞動部辦公廳下發(fā)對《關(guān)于臨時工的用工形式是否存在等問題的請示》的復(fù)函,進一步明確:實行勞動合同制后,相對于正式工而言的“臨時工”名稱已經(jīng)不復(fù)存在。
“臨時工”沒有了,但“編外用人”仍在,且越來越多,負面效用也在不斷放大。
吳江告訴《中國新聞周刊》,編外用人管理混亂,編外人員的各項權(quán)益得不到有效保護。比較突出的問題是基本工資低于編內(nèi)人員,且缺乏必要的增長機制,晉升受到限制,職業(yè)發(fā)展渠道不暢。在有些單位,編外人員甚至不能參加選舉、培訓(xùn)、考核,“一句話,編外人員更多的是履行義務(wù),卻沒有相應(yīng)的權(quán)利保障。”
在學(xué)者看來,整個1990年代,用人矛盾逐步擴大化。一方面,隨著市場經(jīng)濟的深入,機關(guān)和事業(yè)單位大量的用人需求不可回避;另一方面,編外人員的權(quán)利保障日益提上日程。
2002年,國務(wù)院辦公廳以轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的通知》的形式,確定了事業(yè)單位聘用制改革的大方向,提出用5年時間使聘用制度正?;?、規(guī)范化。
但這次改革的根本目的,在于建立與市場化機制相銜接的人事制度,解決“鐵飯碗”和社保制度改革,編外人員的問題并不是改革重點。
在吳江看來,大量編外人員的基本權(quán)益得不到保障,有些變?yōu)樾姓C關(guān)、事業(yè)單位高層次的“農(nóng)民工”且地位尷尬。他們進出高墻大院,收入穩(wěn)定,令人羨慕。但在單位內(nèi)部,與那些生存在體制內(nèi)、享受體制帶來的完整福利待遇的人相比,更像“二等公民”。
這種身份帶來的缺失和差距表現(xiàn)在方方面面。經(jīng)濟上,在一些單位內(nèi)部,這種類似“雙軌”的用工導(dǎo)致同工不同酬,有的單位甚至用一份編制內(nèi)員工的錢去養(yǎng)活三到四個編外人員。政治上,在一些擁有正式編制的單位管理者眼中,編外人員是“外人”,沒有“編內(nèi)人”忠誠、可靠。
2007年,新《勞動合同法》實施,新法關(guān)于“無固定期限”勞動合同的規(guī)定,成為打破編制內(nèi)外之別的重要一步。
《勞動合同法》 實施前,部分地區(qū)開始集中對各單位的編外人員統(tǒng)計調(diào)查,一些單位開始規(guī)定,“今后不得對編外使用的各類人員稱呼其‘臨時工等不適時宜的稱呼”。
不少地方政府亦開始試圖規(guī)范部門隨意、無序自聘編外人員的現(xiàn)象。2013年5月29日,南京市出臺《關(guān)于嚴格規(guī)范市級機關(guān)和事業(yè)單位編外人員管理的意見》,這份由中共南京市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)的文件提出,南京將對編外人員實行總量控制,不論市級機關(guān),還是事業(yè)單位,任用編外人員必須向市編制辦報批,同時行政機關(guān)編外人員不得超出行政編制的10%。
南京市編制辦監(jiān)督檢查處處長董曉霞告訴《中國新聞周刊》,南京市此項規(guī)定的基本邏輯,是想改變過去散亂無序的狀態(tài),將編外人員納入全市多部門協(xié)同的統(tǒng)一管理,大大減少原先各部門過于隨意的“自由裁量權(quán)”。
“規(guī)范管理首先要嚴格控制總量?!倍瓡韵颊f,過去有些單位比如自籌自支事業(yè)單位,有自有資金,聘用人員很隨意,人員入口也缺乏標(biāo)準和嚴格程序,“以后每個單位的編外人員名額,每年都要重新核定”。
對于公安、城管這些編外人員數(shù)量龐大的部門,10%的人員額度顯然難以滿足,南京市的做法是,制定實名制管理、薪酬待遇標(biāo)準、分級管理等具體辦法,“其他管理措施全都一樣,只是人員額度會不一樣”。
控制經(jīng)費被視作防止私自聘用編外人員的關(guān)鍵?!斑^去編外人員經(jīng)費渠道五花八門,沒有列入財政統(tǒng)一預(yù)算,薪酬標(biāo)準也不一?!倍瓡韵颊f,改革后,編外人員經(jīng)費也要由市財政納入預(yù)算。即使是差額撥款和自收自支的事業(yè)單位,也不意味著這些單位可以隨意用人,仍然要履行到各部門聯(lián)合審批的手續(xù),“不是說我有錢,想雇多少人都可以”。
為了防止“被臨時工”,南京要求編外人員也要實名制,由用人單位提交勞動合同,人社部門審核后,再提供給財政部門,列入財政經(jīng)費預(yù)算,“通過規(guī)范管理還可以杜絕吃空餉的情況,改變了過去財政部門對編外人員待遇一無所知的情況?!?/p>
在她看來,通過嚴格控制總量、規(guī)范薪酬標(biāo)準和合同管理幾個方面,財政負擔(dān)也將真正實現(xiàn)“減負”。