◎ 梁幸枝 粟華英

2003年以來，中央政府多輪調(diào)控房價，十年間房價卻持續(xù)大幅上漲。2013年3月出臺的“國五條”，以二手房交易按轉(zhuǎn)讓所得征收20%個人所得稅（以下簡稱“二手房稅”）以及擴大房產(chǎn)稅試點城市，引發(fā)社會高度關(guān)注。

為把握調(diào)控的政策效果，本文依據(jù)廣州社情民意研究中心2013年4月的專項民調(diào)①，并結(jié)合歷年民調(diào)數(shù)據(jù)和相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分析探討了當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控和住房問題上的社情民意。

一、效果評價

（一）“抑制漲價”和“改善居住”的政策惠民不足

多年來，房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策目標(biāo)主要有兩點，短期內(nèi)抑制房價上漲，長期為改善居住，提高民眾生活水平。

然而歷經(jīng)多次政策調(diào)控，房價上漲并沒有得到實際抑制。以廣州為例，據(jù)廣州市國土房管局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2003年廣州新房預(yù)售均價為3888元/平方米，2012上漲至14044元/平方米，漲幅高達261%。民調(diào)顯示，感受2012年房價“上漲”的受訪者比例達78%，較2011年增加了5個百分點；且58%的受訪者預(yù)期2013年房價會“上漲”，比2011年增加了4個百分點（見圖1）。

對“國五條”更著力通過征稅來抑制漲價，民眾依舊不看好，民調(diào)中認(rèn)為開征房產(chǎn)稅和二手房稅會“推高房價”者，分別多達44%和53%；認(rèn)為會“壓低房價者”僅為20%左右（見圖2）。專家的看法與民眾一致，過半數(shù)受訪專家認(rèn)為開征兩項房稅“弊多于利”，重要原因之一就是“會推高房價”，被選比例達67%。

圖1 商品房價格變化的預(yù)期

圖2 開征房產(chǎn)稅和二手房交易稅對房價的影響

房價越調(diào)越漲，民眾承受力越來越弱。多達74%的人表示“不能”承受本地房價，且比2011年的71%略有上升。即使是高收入者，“不能”承受房價的人也多達59%。

雖然近年政府出臺了許多政策，但民調(diào)發(fā)現(xiàn)②，對居住狀況2011年來表示不同程度滿意僅維持在三成人左右，而不滿意者亦在三成上下徘徊（見圖3）。民調(diào)還顯示，在多番調(diào)控下，民眾改善居住的前景，55%的受訪者認(rèn)為“沒變化”或“更差了”；專家的觀察更顯負(fù)面，58%的人認(rèn)為民眾對住房改善預(yù)期“變差了”。

圖3 住房狀況滿意度評價

在抑制漲價和改善居住兩個方面，無論是現(xiàn)狀還是前景，都沒得到民眾認(rèn)可。民調(diào)顯示，在政策惠民效果上，67%的受訪民眾認(rèn)為“不明顯”；專家評價更差，達84%的人認(rèn)為“不明顯”。

（二）民心失穩(wěn)、政府失信已成昂貴的政策成本

頻繁而持續(xù)的房價調(diào)控，對穩(wěn)定民心已造成明顯的不良影響。民調(diào)發(fā)現(xiàn)，受訪者中有近三成人明確表示“越來越多的住房政策”使自己“心亂了”，“難說”心情者亦有三成，認(rèn)為“心定了”的僅7%。專家認(rèn)為 “人心亂了”的比例更高，達73%；多達79%的專家認(rèn)為調(diào)控動作不斷，已造成“政策擾民”（見表1）。

二手房稅對人心擾亂更為突出，超過四成專家認(rèn)為這一做法在“逼民眾弄虛作假規(guī)避征稅”，造成“過戶潮”、“假離婚”、“陰陽合同”等社會失常。

據(jù)有關(guān)媒體3月中下旬報道②，新“國五條”頒布后，廣州二手房交易與1月～2月相比大幅增長156.3%；而廣州部分區(qū)域的離婚率兩周內(nèi)上升一倍多。這些增長都是驚人且罕見的。民調(diào)也發(fā)現(xiàn)，應(yīng)對調(diào)控措施的極端反應(yīng)，一定程度上得到民間支持和寬容，對“假離婚、假合同、假官司等方式規(guī)避二手房交易稅”，支持和不反對者每4人就有1人，比例甚高。

表1 越來越多的住房政策對民眾的影響（單位：%）

另一方面，持續(xù)而多動的調(diào)控，非但惠民不足，反而造成失信于民的明顯后果。多達73%的專家認(rèn)為，在住房問題上，民眾對政府的信任“減少了”。

這些情況表明，調(diào)控政策的社會成本十分高昂。

二、成因分析

（一）直接成因：首置剛需難滿足，改善需求受傷害

民眾住房需求大體為兩類：一是無房者的首次置業(yè)需要，呈現(xiàn)剛性特點；二是有房者為改善居住，進行二次、三次等置業(yè)，歐美發(fā)達國家居民，一生中置業(yè)換房達5～6次。

目前，無房的首次置業(yè)群體，主要是年輕人。他們的家庭積蓄少，收入水平不高，既買不起商品房，亦達不到申請保障房的條件。這些人的剛性需求最無著落，被稱為“夾心層”。民調(diào)發(fā)現(xiàn)，無房者對房價的承受力明顯要低，95%的人表示“不能承受”當(dāng)前房價。因此，即使房價下跌，這些人的購買能力也令人生疑。原廣州老市長林樹森曾說過“房價如果真的降了……是有錢人買得更多”③。顯然，解決這部分人的剛需，更多要從發(fā)展保障房上找出路。

另一方面，民眾收入增加，自然追求改善居住。改善形式是多樣的，可能是以小換大，離工作點由遠變近，由郊區(qū)搬進市中心，也可能是由低層上高層。這些看上去不重要的民生瑣事，給普通百姓小日子帶來的幸福感卻是不可估量的。

這一社會過程自發(fā)而大量存在。廣州統(tǒng)計年鑒顯示，自2007年以來全市存量房交易套數(shù)均超過新建商品房，成為市場交易主體；2011年存量房成交7.06萬套，新建商品房預(yù)售及現(xiàn)售共6.17萬套；五年累計前者成交42萬套，后者為33萬套。這說明二手房交易不是洪水獸，而是民眾改善居住的基礎(chǔ)，也是社會經(jīng)濟步入成熟的標(biāo)志。

民調(diào)發(fā)現(xiàn)，達53%的居民有住房改善需要；希望以購買商品房改善居住者多達45%；必須注意的是，其中有55%的人表示，換新房需要或可能要賣舊房來周轉(zhuǎn)資金。由此可見，對相當(dāng)一部分家庭而言，二次、三次甚至更多次置業(yè)，并不就必然擁有二套、三套及更多的房子，賣舊房是許多家庭改善居住的必備條件和行為。

然而，二手房稅為打擊少數(shù)的炒房現(xiàn)象，卻讓多數(shù)以賣舊房來改善居住的家庭成為調(diào)控對象，顯著增加了其改善成本。民調(diào)顯示，73%的人認(rèn)為二手房稅會增加改善居住的負(fù)擔(dān)；要以賣舊房換新房的民眾，表示會增加負(fù)擔(dān)的人更多達86%。專家中，四成的人認(rèn)為征二手房稅，弊在“傷害改善居住的正當(dāng)需求”。因此，對于二手房稅及房產(chǎn)稅 “反對”者的比例分別達62%和51%（見圖4）。

（二）綜合成因：抑制需求與增加供應(yīng)措施不平衡；打擊炒房缺乏針對性

十年間，各類調(diào)控措施主要是針對購房者，即令越來越多人沒有購房條件，或提高其購房成本，實際是通過抑制需求來調(diào)控房價。然而，單方面抑制需求的調(diào)控是難以見效的，房價越調(diào)越漲便是強有力的事實證明。調(diào)查也顯示，專家們普遍認(rèn)為區(qū)域限購、戶籍限購、銀行限貸及提高二套房首付等限需措施作用有限，認(rèn)為“作用小”及“沒作用”的專家分別達到57%、46%、55%及60%。

解決住房問題的關(guān)鍵在于供應(yīng)與需求的匹配，政府要做的是增加土地供應(yīng)量，加快保障房建設(shè)及打擊炒房。這既是民眾的主流看法，也是專家們的見解。調(diào)查顯示，“政府多建保障房”、“打擊炒房”和“政府供應(yīng)更多土地建房子”，是民眾和專家認(rèn)定的三大措施（見圖5）。而且，超過六成的專家認(rèn)為“加快保障房建設(shè)”、“查處閑置土地和炒地行為”對房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展“作用大”；“增加年度住房用地供應(yīng)量”認(rèn)為“作用大”的專家也較多，為48%。

圖4 受訪者對開征房產(chǎn)稅、二手房交易稅的態(tài)度

圖5 解決民眾住房問題最有效的措施（可多選）

然而實際狀況是，住宅供給增長不力。廣東統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2009年全省住宅竣工面積較上年增長18%，2010年增長降至12%，2011年則降至6%。從各市情況來看，主要是中小城市增長快，大城市增長慢，深圳更呈現(xiàn)負(fù)增長（見表2）。

在打擊炒房方面，更為缺乏有針對性的政策組合拳，甚至對“炒房”這一行為都缺乏清晰的法規(guī)界定，調(diào)控政策中亦缺乏可操作性的尺度。采用“限購、限貸、提高二套房首付、征收二手房交易稅”等方法，結(jié)果是正當(dāng)?shù)母纳凭幼≌咭才阒捶空咭煌弧按驌簟薄?/p>

三、癥結(jié)探討

十年間，房市調(diào)控動作之多、頻率之密集，實為罕見。但對于調(diào)控政策的系統(tǒng)性、針對性和穩(wěn)定性的評價，多達70%、66%及68%的專家認(rèn)為“差”或“較差”。

表2 各城市住宅竣工面積環(huán)比增長率（單位：%）

調(diào)控政策之所以存在諸多問題，探討起來，癥結(jié)大體在兩個方面：

（一）政策制定依靠群眾、集中民智不足

住房乃民生大事，涉及利益主體眾多，深入調(diào)研、依靠群眾是好政策產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)。但是，對各級政府“政策制定集中民智”和“政策把握民眾利益和訴求”，專家們幾乎一邊倒給予否定，評價做得“較差”和“差”者多達85%和80%。

（二）土地財政割裂了政府與群眾的聯(lián)系

土地出讓所得是地方財政的重要來源。地價提高，財政多收，但必推高房價；房價上漲，稅收亦增。因此，土地財政使地方政府成為房價上漲的最大獲利者，民眾利益卻由此受損。如此利益架構(gòu)，割裂了政府與民眾的聯(lián)系，甚至在一定程度上使兩者對立。

四、幾點建議

（一）政策制定要堅持“從群眾中來、到群眾中去”

密切聯(lián)系群眾是中國共產(chǎn)黨最大的政治優(yōu)勢，脫離群眾又是“黨執(zhí)政后的最大危險”④。政策效果要造福群眾，政策制定就必須依靠群眾，把握、回應(yīng)不同利益群體的訴求，防止“從辦公室來到辦公室去”而脫離群眾。

好的決策需要回應(yīng)民意，更需要集中民智。因此，必須創(chuàng)造社會協(xié)商、公眾參與的制度環(huán)境，使各項措施得到充分公議。要用決策民主化，保障決策科學(xué)化。

（二）要將政策目標(biāo)定位于讓百姓“安居夢”實現(xiàn)

民族復(fù)興，不僅是GDP的增加，還有百姓小日子實實在在的改善。小日子的改善，必然要有居住的改善。擁有安居樂居之所，是平凡百姓的中國夢應(yīng)有之義。

調(diào)控政策不能簡單地歸結(jié)為抑制房價，根本任務(wù)在于將首次置業(yè)的剛需和改善居住的合理需要，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好。房價掉下來了，但民眾的安居夢由于這個限制那個限制仍實現(xiàn)不了，這種調(diào)控不能說是惠民的調(diào)控。

（三）勇于改革，搞活市場

當(dāng)前房地產(chǎn)領(lǐng)域和民眾居住面臨諸多重大矛盾，是依賴行政調(diào)控還是改革體制來解決問題，是人們面臨的重大選擇。1979年以來的歷史已經(jīng)證明，改革才能促發(fā)展，改革才能保民生，改革才能解矛盾。

要通過改革，突破土地財政的利益架構(gòu)，使政府和民眾利益統(tǒng)一起來。要通過改革，減少行政管制和干預(yù)，搞活市場，培育健康而又富有活力的房地產(chǎn)市場。要切實發(fā)展保障住房，使之成為與房市并行的另一軌。

（四）征稅須慎重，要有的放矢

對增加民眾生活負(fù)擔(dān)的政策，民眾都會高度敏感。開征房產(chǎn)稅與二手房稅尤須慎重。對炒房行為開征的稅種，應(yīng)針對擁有多套房產(chǎn)者實行累進稅，即買得越多房子征收越高的稅，而不是針對自住房或二手交易。此稅應(yīng)與“房產(chǎn)稅”區(qū)別開來，可命名為“房屋調(diào)節(jié)稅”，以免民眾焦慮不安。

注釋：

①2013年3～4月，廣州社情民意研究中心開展了“民眾看房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策效果”兩次專項民意調(diào)查，訪問了廣東省21個地級市4006位城鎮(zhèn)居民，以及包括知識界、傳媒界及政界在內(nèi)的100位知名人士和專家學(xué)者。

②數(shù)據(jù)來源于廣州社情民意研究中心2011年～2013年“廣東省城鎮(zhèn)基本民生評價指數(shù)”報告，該調(diào)查每季度開展一次。

③摘自2013年3月14日《廣州日報》：“廣州二手房交易業(yè)務(wù)激增 日均收件量722宗”http://finance.chinanews.com/house/2013/03-14/4642093.shtml；

2013年3月25日《羊城晚報》：“離婚率上升：樓市有風(fēng)險 離婚需謹(jǐn)慎”。http://sh.house.163.com/13/0325/15/8QQQIKRU00073SDJ.html

④摘自2011年3月8日《南方都市報》：“全國政協(xié)港澳臺委員會副主任林樹林：房價如果降了 有錢人會買得更多”。http://epaper.oeeee.com/A/html/2011-03/08/content_1306100.htm

⑤摘自2011年7月1日中共中央總書記胡錦濤在北京人民大會堂舉行的慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會的講話http://www.chinanews.com/shipin/2011/07-01/news40924.html