李 智

(河海大學 公共管理學院，南京 210098)

從政黨建設的實踐來看，雖然各國政黨性質(zhì)不同，其信仰、綱領、執(zhí)政理念及社會基礎也千差萬別，但二戰(zhàn)后尤其是20世紀80年代以來，世界各國政黨或為自身生存，或為執(zhí)掌政權，或為長期執(zhí)政，在自身建設方面都先后大力發(fā)展黨內(nèi)民主。西方國家主要政黨發(fā)展黨內(nèi)民主的主要動因在于定期性選舉的外部壓力，各政黨的黨內(nèi)民主皆是圍繞著競爭性選舉而展開。作為美國兩大政黨之一的民主黨，在總統(tǒng)預選這一黨內(nèi)最重要活動當中并沒有實行徹底的民主化，而是實行民眾與精英相結合的一種黨內(nèi)民主制度。本文將探究當前美國民主黨在總統(tǒng)預選方面實行怎樣的黨內(nèi)民主，這套做法什么時候出現(xiàn)，又經(jīng)歷過怎樣的變化。

一、總統(tǒng)候選人提名的民主化

美國民主黨總統(tǒng)候選人在歷史上很長時期內(nèi)由黨內(nèi)精英在民主黨全國大會商討產(chǎn)生，與普通黨員并沒有太大關系。盡管民主黨在一些州實行選舉，普通黨員也進行投票，但這只是展示候選人的知名度而已，對于候選人是否能獲得提名并不起多大作用。如1960年的肯尼迪就通過民主黨在各州的黨內(nèi)初選證明自己的年輕并不是問題。然而從20世紀后半葉開始，民主黨逐步放棄了總統(tǒng)提名的精英選擇模式，轉(zhuǎn)而實行民主模式。這一重大轉(zhuǎn)變與20世紀中期以來美國民主內(nèi)部支持力量的變化及美國民主化浪潮有著重要關系。

二戰(zhàn)后很長一段時間民主黨存在一個“新政聯(lián)盟”，即一個包括天主教徒、工會、黑人、猶太人、窮人及南部白人在內(nèi)的廣泛聯(lián)盟?！靶抡?lián)盟”為羅斯福時期的民主黨贏得了巨大的選舉優(yōu)勢，也因此在很長一個時期(一直到20世紀60年代中期)成為民主黨的主要政治基礎。但從20世紀60年代開始，美國民主黨的力量基礎發(fā)生巨大變化，新的政治力量開始進入民主黨。受過大學教育的群體構成民主黨的新興力量，此群體比例從1952年的5%上升到1984年的15%，具體變化情況見表1［1］。

表1 民主黨人中大學畢業(yè)生群體所占比例 %

20世紀60年代期間美國發(fā)生了轟轟烈烈的民權運動、女權運動等眾多爭取權利的運動，掀起了民主化的浪潮。民主黨內(nèi)部尤其來自于大學畢業(yè)生群體的自由新翼、民權運動、和平運動和其他組織的積極分子們發(fā)起的“新政治”左派(New Politics Left)開始批評民主黨領導人實行精英統(tǒng)治，要求“參與的民主”，實行民主化。［2］這種不滿在1968年民主黨全國大會期間得到爆發(fā)。1968年，參議員麥肯錫(Eugene McCarthy)以反戰(zhàn)主張參加民主黨總統(tǒng)候選人的競爭并獲得眾多普通黨員的支持。然而黨內(nèi)大佬們并不支持麥肯錫，他們支持另一人選漢弗萊(Humphrey)并使其獲得了民主黨總統(tǒng)候選人提名。這一結果使眾多普通黨員感到憤怒，他們強烈要求改革總統(tǒng)候選人提名過程，以改變這種精英政治。隨后民主黨成立了麥戈文—弗雷澤(McGovern-Fra-ser)委員會討論如何改進現(xiàn)有的精英選擇模式，以讓“所有民主黨人充分、及時、有效地參與到選擇黨代表及全國代表大會的決策中”［3］。

如何選擇出代表，政治學有兩種觀點:一種觀點是強調(diào)“再現(xiàn)”，認為代表就是用相似的人和物去“代替”缺席的某人或事物;另一種觀點則強調(diào)“代勞”，認為代表就是這樣一種角色，即站在被代表者的立場，為他的利益或以他的名義作為。［4］民主黨的黨代表選擇模式即是第二種安排，黨代表可自由選擇總統(tǒng)候選人，而非完全聽命于普通選民。為保障黨代表有充分的自由裁量權，一些州甚至采用盲選(blind primary)，即選民在投票選擇代表時，并不知道此人支持哪位候選人。如當時西弗吉尼亞、賓州、福羅里達、新澤西和紐約等州就禁止或并未要求黨代表表明其態(tài)度。麥戈文—弗雷澤委員會認為，民主黨原來實行的方法不能夠有效地反映普通民主黨人的意志。如采用盲選的1968年賓州初選，雖然麥肯錫獲得了78.5%選民的支持，但卻只獲得了130位黨代表中24人的支持。此委員會建議，在選票上競爭黨代表的人應該可注明其總統(tǒng)候選人傾向，以利于選民知曉其支持傾向。

同時麥戈文—弗雷澤委員會認為原來實行的多數(shù)原則不適合民主黨內(nèi)部多樣化的力量組成。多數(shù)原則會使民主黨內(nèi)部多樣化力量尤其是一些弱勢群體如少數(shù)族群、女性群體的聲音難以得到表達，參與的有效性得不到保障。麥戈文—弗雷澤委員會在報告中提到一些例子:如實行初選(primary)①初選即普通選民直接對黨內(nèi)總統(tǒng)候選人進行秘密投票，來決定本州的黨代表在總統(tǒng)候選人方面的分配。的加州在代表名額分割時采用贏者通吃原則，盡管肯尼迪參議員只獲得46%的選票，但卻獲得了全部代表的支持。而參議員麥肯錫雖然獲得了42%的選票，卻一無所獲。實行黨團會議(caucus)②黨團會議主要實行“分層”會議制。具體實施辦法如下:政黨地方活動人士在地方選區(qū)會議上選出參加高一級行政區(qū)會議的代表，這一級代表再選出參加州一級會議的代表，最后由州級會議代表選出參加本黨全國提名代表大會的代表。的明尼蘇達州在代表名額分配時也采用多數(shù)原則，麥肯錫支持者占參加州黨代會的42%，但由于實行多數(shù)原則，卻不能獲得明尼蘇達州20名代表中任何一名。委員會認為在代表名額分配規(guī)則上，具有更強代表性的比例代表制是更好的選擇。因為比例代表制按候選人獲得票數(shù)比例來分割代表名額，少數(shù)群體也能成為不可忽視的力量。此委員會還贊賞性地提到新墨西哥州，作為第一個已在預選中實行比例代表制的州。隨后麥戈文—弗雷澤委員會的相關建議被民主黨采納，并號召各州民主黨在1972年選擇全國大會代表時采用。

1972年后民主黨又成立了米庫斯基(Mikulski)委員會以提出進一步的措施來增強民主黨全國代表大會的代表性。米庫斯基委員會建議，無論實行黨團會議或初選，競爭黨代表的人都必須表明其支持哪位總統(tǒng)候選人。米庫斯基委員會還認為，民主黨的預選不論黨團會議還是初選都應該實行比例代表制。為獲得相應比例的代表名額，候選人應該至少獲得10%的選票(民主黨全國委員會只是把候選人獲得選票的最低限額從10%改為15%)。但此委員會卻留了個口子，認為當一個州的黨代表是在聯(lián)邦眾議員選區(qū)層次上而非全州層面選出，允許實行贏者通吃原則，人們形象地稱之為漏洞初選(loophole primary)。在1976年的總統(tǒng)初選過程中，有13個州實行此制度，以規(guī)避比例代表制。

1976年民主黨代表大會要求實行漏洞初選的13個州棄用此法，改為實行比例代表制。1976年民主黨又成立維諾格拉特(Winograd)委員會對預選過程進行改革。維諾格拉特委員會建議所有黨代表，無論從黨團會議或初選產(chǎn)生，都應該始終如一地支持某一候選人。為了確保黨代表對候選人的忠誠，當某代表決定投其他候選人票時，候選人有權替換此代表。同時委員會也建議在預選過程中實行比例代表制。1978年6月，民主黨全國委員會批準了維諾格拉特委員會的建議。隨后1980年民主黨全國代表大會又禁止預選時采用單人選區(qū)制，因為單人選區(qū)制會導致另一種的贏者全得。至此，經(jīng)過多次改革，在選擇總統(tǒng)候選人方面民主黨實現(xiàn)了民主化。在民主模式下，各州主要通過初選與黨團會議兩種方式產(chǎn)生黨代表。此類代表在預選時必須對自己支持的候選人作出公開表態(tài)和明確承諾，并在選上之后按承諾在全國黨代會上投票，并無自由選擇權，其投票只能是普通黨員意志的縮影，被稱之為承諾代表(pledged delegate)。在代表名額分割上，各州民主黨基本上放棄了多數(shù)原則轉(zhuǎn)而實行比例代表制，獲得半數(shù)以上黨代表支持的人即獲得民主黨總統(tǒng)候選人提名。③1984年和1988年一些州民主黨預選采用了贏者通吃原則以分配代表名額，但1988年之后民主黨還是全面采用了比例代表制來分配代表名額。

二、黨內(nèi)精英對民主化的“反動”

在改革后的提名規(guī)則下，民主黨的黨代表就如總統(tǒng)選舉中的選舉人一樣，只是起著橡皮圖章的作用而已。但此民主化遭到黨內(nèi)精英的質(zhì)疑，如以當時國會民主黨黨團會議主席吉利斯·朗(Gillis Long)為代表的國會議員認為，他們應該在總統(tǒng)候選人提名過程中起著特殊的重要作用。在黨內(nèi)精英的要求下，民主黨隨后成立以亨特(Hunt)為主席的委員會對民主黨預選過程進行改革，加強黨內(nèi)精英在預選中的作用。此委員會主席亨特認為，在預選過程中，黨內(nèi)精英應該具有一定的決定權。他在肯尼迪政府學院談到:“全國代表大會應該具有一定的彈性以適應瞬息變化的外部環(huán)境，如在選民傾向不明時作出合理選擇。保持彈性的一個重要舉措即是允許一定數(shù)量的黨內(nèi)領導與當選官員成為不需要表明支持傾向的代表?！保?］

此舉措的提出首先是對民主機制有效性的質(zhì)疑。民主黨實現(xiàn)了總統(tǒng)提名的民主化，但此選擇機制能否選擇出真正具有能力的人?亨特等黨內(nèi)精英對此持否定的態(tài)度。當時一些政治精英認為既有的民主機制缺乏同仁審查，無法對候選人的政治才能進行評判，難以選擇出真正具有才能的人。當時的政治活動家戴維·布羅德(David S.Broder)認為，在既有體制下如想成功，取決于候選人野心大小、空閑時間多少、家人的忍耐力、預算、無休止的漫長旅行等，然而這些都與總統(tǒng)的職務要求幾乎毫不相干?？梢哉f，這套系統(tǒng)是隨意選擇總統(tǒng)候選人的機制。［6］此選擇機制產(chǎn)生的候選人也并不具備相應的政治才能。如資深的政治分析家詹姆斯·桑奎斯特(James L.Sundquist)就認為，這種系統(tǒng)將產(chǎn)生這種類型的候選人:他是政治系統(tǒng)的局外人，對將要領導的聯(lián)邦政府毫無經(jīng)驗，對國際事務和國內(nèi)經(jīng)濟事務也知之甚少。［6］因此，亨特認為民主黨想要贏取總統(tǒng)大選，必須讓黨內(nèi)領導參與。［7］因為黨內(nèi)領導更加擁有政治經(jīng)驗，對政黨利益有著更加清晰而深入的認識，同時他們對選舉文化也有著更深的體認。黨內(nèi)精英能夠選擇出真正具有政治能力的人。

其次，這也是對民主黨預選時采用的比例代表制所具有缺陷的認識。比例代表制按照候選人獲得票數(shù)比例分配代表，那意味著即使某候選人在該州失利，他也可以在該州獲得一定的代表席位。由于各州民主黨先后舉行預選，因此在預選過程中落后的候選人不會輕易退出競爭，因為其還有希望在隨后其他州的投票中翻盤。同時，落后的候選人在競爭過程中為了扭轉(zhuǎn)乾坤，還會有意夸大與其他候選人的差異，以期獲得選民支持，易造成黨內(nèi)不和。1981年兩位民主黨活動家托里切利(Torricelli)和多尼倫(Donilon)就認為，在既有的選舉規(guī)則下選舉過程容易變得漫長甚至導致提名死結，造成黨內(nèi)不和，不利于黨內(nèi)共識的達成。納爾遜·波茲比也認為，一個提名有賴于預選中民眾支持和新聞媒體報道的總統(tǒng)似乎比由政黨組織和黨政精英提名的總統(tǒng)更易產(chǎn)生分裂。［8］而且，比例代表制在民主黨黨內(nèi)分化的狀況下還容易造成選出的代表并不符合中間選民的利益，難以具有競爭力。美國是典型的兩黨制國家，一般而言，在兩黨基本選民之間會存在著相當龐大的中間選民。理查德·卡曼和本·瓦騰伯格在《真正的多數(shù)》中認為，“中間是政治權力的惟一位置”，“毫不夸張地說，吸引大多數(shù)美國選民的惟一極端就是極端的中間”，“只有占據(jù)中間地帶的人才能當選總統(tǒng)”。［9］小 V.O.基也認為，“兩黨傾向于中間的引力部分導源于總統(tǒng)多數(shù)的簡單算術的制度因素:要贏得選舉，一個政黨必須保持傳統(tǒng)的支持者，并在所有各類人中贏得支持(誰也不得罪);部分導源于美國政治文化的微妙特征:政府的目標應當是維護社會各種利益的和諧性而不是激化沖突或讓某一特殊的利益占統(tǒng)治地位”［10］。為力爭獲得選舉的勝利，民主黨或共和黨都應該盡可能從相反方向向中間靠攏，以獲得中間選民的支持。民主黨的預選自然也應該以選擇出更能符合中間選民利益的候選人為己任。在民主黨力量分化的情形下，比例代表的規(guī)則易導致黨內(nèi)的極化，出現(xiàn)選民傾向的雙峰乃至多峰偏好。獲勝的候選人可能只是黨內(nèi)某一較極端政見力量的代表，并不符合中間選民的需要，在即將到來的總統(tǒng)大選中也不具有競爭力。對此民主黨曾有慘痛教訓，1972年大選中民主黨極左翼的總統(tǒng)候選人麥戈文就慘敗給共和黨的總統(tǒng)候選人尼克松。因此，亨特委員會一方面認為在預選時可重新采用多數(shù)原則，另一方面也認為設置一些超級代表，將起著安全閥的作用。這些黨內(nèi)精英可利用自身的政治經(jīng)驗，選出政治主張更加靠近中間選民位置的候選人，防止極端派別的出現(xiàn)。

出于以上的考慮，亨特委員會于1982年向民主黨全國委員會建議:給予民主黨籍國會議員及各州民主黨主席、副主席以非承諾代表身份?！胺浅兄Z代表”即超級代表指的是無須事先承諾支持某一候選人，可在全國黨代會召開前自由決定支持哪位候選人的代表。這些代表可以說并不是民眾的傳聲筒，也不是民眾選舉產(chǎn)生，是直接由黨的全國委員會分配給一些“重要”的黨人。相對于承諾代表，非承諾代表在選擇黨內(nèi)總統(tǒng)候選人上擁有自由裁量權，因此人們通俗地稱之為“超級代表”(super delegate)。此建議隨后寫入1984年民主黨憲章。此憲章第2條第五款規(guī)定，各州代表名額分配應符合以下兩個標準:(1)根據(jù)各州選民人數(shù)分配代表;(2)應給予各州黨主席或高級官員及當選官員一定的代表名額。［11］亨特委員會還呼吁:在1984年全國代表大會中，從黨內(nèi)領導與當選官員中挑選出的非承諾代表應該占到代表總額的30%，但遭到黨內(nèi)一些人士的反對。后經(jīng)過妥協(xié)，民主黨最終決定:在1984年選舉中非承諾代表占14%。隨后超級代表所占比例逐步增加，最后穩(wěn)定在20%左右。

三、總統(tǒng)候選人產(chǎn)生方式:民眾與精英的共謀

超級代表出現(xiàn)后，按照預設，美國民主黨的總統(tǒng)候選人提名模式是一種民眾與精英的共謀。精英與民眾兩者通力合作，選擇出具有競爭力的總統(tǒng)候選人。

不可否認，民眾對民主黨總統(tǒng)候選人起著決定性的作用，因為承諾代表畢竟占整個代表的絕大多數(shù)。此類代表在預選時必須對自己支持的候選人作出公開表態(tài)和明確承諾，并在選上之后按承諾在全國黨代會上投票。因此承諾代表在民主黨全國代表大會召開期間只是完成投票程序，因為其投票歸屬已經(jīng)在總統(tǒng)預選中決定，并不能加以改變。當前主要有兩種方法選擇產(chǎn)生承諾代表。一種方法是初選，由普通黨員直選產(chǎn)生黨代表。采取此方法的州在近幾次美國大選中都超過30個。2008年大選中，共有37個州的民主黨采納了初選方法來產(chǎn)生黨代表。而在2012年大選中，盡管民主黨黨內(nèi)預選還未結束，但初步估計也有超過35個州采用初選方法產(chǎn)生承諾代表。另外一種產(chǎn)生承諾代表的方式是黨團會議，這是一種間接選舉產(chǎn)生黨代表的方式，目前只被10多個州采用。黨內(nèi)候選人如在預選中占據(jù)絕對優(yōu)勢，自然也不需要超級代表這個群體發(fā)揮其作用。如2012年美國大選，盡管民主黨黨內(nèi)預選還未結束，但奧巴馬基本上已經(jīng)獲得了民主黨的總統(tǒng)候選人提名。

反之，當黨內(nèi)預選競爭激烈，候選人爭得不可開交時，超級代表將凸顯其重要性。因為超級代表們擁有自由裁量權，可以按照自己的判斷來進行選擇，發(fā)揮其最后一擊的作用。按照2012年民主黨全國代表大會代表產(chǎn)生規(guī)則的規(guī)定:當前民主黨超級代表主要由黨內(nèi)官員與當選官員組成，包括民主黨全國委員會成員、民主黨國會眾議員和參議員、哥倫比亞特區(qū)及關島等海外領地民主黨籍駐國會代表、民主黨州長及黨內(nèi)名流(歷任民主黨總統(tǒng)和副總統(tǒng)、歷任參議院民主黨領袖、歷任民主黨眾議院議長及少數(shù)黨領袖以及歷任民主黨全國委員會主席等)。［12］2012年民主黨超級代表總數(shù)為726人，約占民主黨全國代表大會總代表人數(shù)(5553)的13%。［13］相較2008年而言，在人數(shù)及所占比重方面都有所下降。2008年民主黨的超級代表總數(shù)為795人，約占民主黨全國代表大會總代表人數(shù)(4049)的20%。盡管超級代表總體人數(shù)不多，比重也不大，但卻可以起著關鍵性作用。如2008年美國民主黨的總統(tǒng)候選人提名過程中，當奧巴馬和希拉里勢均力敵時，最后的決定權就落在了“超級代表”的身上。人們對超級代表所具有的這種決定權表示質(zhì)疑，認為民主黨總統(tǒng)候選人最終由幾百名超級代表決定，這是置廣大普通黨員意志不顧，也是對民主黨自詡為“民主”的諷刺，是民主本身的失敗。甚至一些超級代表也認為，超級代表應該尊重民意，誰獲得多數(shù)票，就支持某位候選人。如民主黨國會眾議員榮·凱特(Ron Kind)在威斯康星州初選之前一個星期就表示:誰獲得其所在選區(qū)多數(shù)票，他就支持誰。在隨后的威斯康星州初選中，奧巴馬在凱特的第三選區(qū)獲勝，凱特隨即表示支持奧巴馬。［14］盡管如此，但不能否認的是黨內(nèi)精英擁有在奧巴馬與希拉里之間進行自由選擇的權利。奧巴馬能成為民主黨總統(tǒng)候選人乃至于當上美國總統(tǒng)，與黨內(nèi)精英這個群體的支持分不開。

當前美國民主黨在選擇總統(tǒng)候選人方面實施的方法，一定程度上體現(xiàn)了既民主又集中的特點，可以說與“民主集中”原則異曲同工。絕大多數(shù)黨代表在黨內(nèi)總統(tǒng)候選人的選擇上并沒有自由裁量權，其只不過是普通黨員的橡皮圖章而已。而作為黨內(nèi)精英的超級代表外在于此民主系統(tǒng)，預防系統(tǒng)出現(xiàn)偏差并及時對其糾偏。盡管超級代表在民主化時代經(jīng)常受人質(zhì)疑，但超級代表一定程度上保留了黨內(nèi)精英在推選總統(tǒng)候選人方面的影響力，在民主黨內(nèi)將長期存在，并偶露崢嶸。

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