□ 孫瓊歡 董德兵

政治與行政二分：村莊治理的分權(quán)化改革探索
——以浙江省寧波市S村為例

□ 孫瓊歡 董德兵

村莊治理的分權(quán)化模式是針對(duì)村民自治及其運(yùn)作過(guò)程中存在的弊端而設(shè)計(jì)的新的村級(jí)治理模式。該模式體現(xiàn)了政治與行政二分的原則。按照“政治與行政二分”理論設(shè)計(jì)的村級(jí)治理的分權(quán)化模式，對(duì)于村莊治理有其現(xiàn)實(shí)意義。第一，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分有助于解決村莊治理的效率問(wèn)題。第二，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分有助于應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的村級(jí)事務(wù)管理的需要。第三，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分在一定程度上緩解了村莊權(quán)力的異化。對(duì)于完善現(xiàn)有的分權(quán)化模式，“政治與行政二分”具有理論啟迪和實(shí)踐借鑒意義。

政治與行政二分；村級(jí)治理；可控性分權(quán)

浙江省農(nóng)村在村級(jí)治理的實(shí)踐中，針對(duì)村級(jí)現(xiàn)有村民自治制度其實(shí)際與成文制度存在偏的現(xiàn)狀，設(shè)計(jì)了村級(jí)治理的可控性分權(quán)模式。此模式按照“議、監(jiān)、行分立”和“權(quán)力制衡”的原則，增設(shè)一套包括村務(wù)決策委員會(huì)、村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)及村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)①2010年10月28日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》已經(jīng)新增了對(duì)于村級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定：第三十二條村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的人員。村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，可以列席村民委員會(huì)會(huì)議。的村級(jí)組織，并在現(xiàn)有的村民自治制度框架下予以相關(guān)的制度設(shè)定。如果從理論視角進(jìn)行審視的話(huà)，它既是權(quán)力制衡原則在具體制度設(shè)計(jì)中的運(yùn)用，又體現(xiàn)了行政管理中政治與行政二分的原則，即，作為意志表達(dá)的政治與作為政策執(zhí)行的行政的分離。村級(jí)治理的可控性分權(quán)模式以獨(dú)特的方式演譯了政治與行政二分的這一理論命題。

一、村莊治理的分權(quán)化模式

浙江省寧波市S村是一個(gè)建制鎮(zhèn)的所在地，由4個(gè)自然村組成，村脫產(chǎn)干部7人，5000常住人口，其中農(nóng)民戶(hù)口為4380個(gè)，居民戶(hù)口903名，另有外來(lái)人口2000人，年集體穩(wěn)定收入15萬(wàn)元左右。在所在地鎮(zhèn)黨委的指導(dǎo)下，S村積極穩(wěn)妥地進(jìn)行了分權(quán)化村級(jí)治理的實(shí)驗(yàn)。村級(jí)治理的分權(quán)化模式的運(yùn)作需要在村民自治框架內(nèi)的一系列制度創(chuàng)新。

（一）組織創(chuàng)新

此模式按照“議、監(jiān)、行分立”和“權(quán)力制衡”的原則，增設(shè)一套包括村務(wù)決策委員會(huì)、村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)及村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的村級(jí)組織。在此分權(quán)化模式中，村級(jí)組織的構(gòu)架如圖一所示。

值得強(qiáng)調(diào)的是該模式中的村級(jí)組織并不背離原有的村民自治的體制框架，該組織在很大程度上脫胎于原有的村級(jí)組織。如村務(wù)決策委員會(huì)成員主要脫胎于村三套班子成員，即村黨組織，村民委員會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社。在此基礎(chǔ)上，為了拓展村務(wù)決策委員會(huì)的民意基礎(chǔ)，按5%－10%的比例從村民代表中產(chǎn)生代表充實(shí)到該組織中，也把農(nóng)村工作指導(dǎo)員納入到該委員會(huì)中，按專(zhuān)職干部進(jìn)行管理。村黨組織書(shū)記是當(dāng)然的村務(wù)決策委員會(huì)主任，副主任一職也由一名村黨組織副書(shū)記擔(dān)當(dāng)，按專(zhuān)職干部進(jìn)行管理；村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員，村黨組織書(shū)記是當(dāng)然的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任；村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)由村務(wù)決策委員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)構(gòu)建的村級(jí)干部人才庫(kù)進(jìn)行選聘，即可以在本村范圍內(nèi)選聘，也可跨村選聘。村委會(huì)主任是當(dāng)然的村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)主任。

（二）功能創(chuàng)新

村莊治理的分權(quán)化模式在遵循《村組法》的原則精神的前提下，對(duì)村務(wù)決策委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)的職能進(jìn)行了設(shè)定，并通過(guò)具體的制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步細(xì)化和程序化。

1、村務(wù)決策委員會(huì)職責(zé)主要在于：（1）綜合村黨組織、村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社的職責(zé)，管理和督促本村人事工作的安排，并對(duì)他們實(shí)行考核和測(cè)評(píng)工作。（2）在村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的授權(quán)之下，對(duì)村莊的重要事務(wù)進(jìn)行決策，推進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。（3）加強(qiáng)對(duì)村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，保證村級(jí)各項(xiàng)決策及時(shí)落實(shí)。（4）加強(qiáng)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，使其能真正加強(qiáng)對(duì)村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督。（5）支持村民會(huì)議和村民代表會(huì)議作為村莊權(quán)力機(jī)構(gòu)的地位，保證其享有對(duì)村莊重大事務(wù)的最終決策權(quán)，保證農(nóng)村基層的自治性質(zhì)。

2、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)職責(zé)主要在于：（1）列席涉及群眾利益的重要村務(wù)會(huì)議；建議村務(wù)決策委員會(huì)就有關(guān)問(wèn)題召開(kāi)村民（社員）代表會(huì)議。（2）對(duì)村事務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)清單和報(bào)帳前的憑證進(jìn)行審核；對(duì)不按有關(guān)管理制度規(guī)定做出的決定或決策提出廢止建議。（3）根據(jù)多數(shù)村民和村民代表的意見(jiàn)，對(duì)不稱(chēng)職的村（社）委會(huì)成員提出罷免意見(jiàn)，提請(qǐng)村黨組織，報(bào)上級(jí)黨委、政府后，依法啟動(dòng)罷免程序；根據(jù)多數(shù)村民和村民代表的意見(jiàn)，對(duì)不稱(chēng)職的村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)成員提出解聘意見(jiàn)，提請(qǐng)村務(wù)決策委員會(huì)，報(bào)上級(jí)黨委、政府后，依法啟動(dòng)解聘程序。（4）定期、不定期向村務(wù)決策委員會(huì)和村民代表會(huì)議報(bào)告村務(wù)監(jiān)督工作情況；及時(shí)向村務(wù)決策委員會(huì)等組織反映村民對(duì)村務(wù)管理的意見(jiàn)和建議；聯(lián)系村民，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，履行監(jiān)督職責(zé)。

3、村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)職責(zé)主要在于：（1）遵守國(guó)家法律、法規(guī)和政策及其村規(guī)民約。（2）接受鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府和村務(wù)決策委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，履行村務(wù)決策委員會(huì)所作出的決策，開(kāi)展日常工作。（3）接受村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督，向村務(wù)決策委員會(huì)報(bào)告工作并接受評(píng)議，執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議及村務(wù)決策委員會(huì)會(huì)議作出的決議、決定，協(xié)助鎮(zhèn)人民政府開(kāi)展工作。

村莊治理的分權(quán)化模式在遵循現(xiàn)有的村民自治的框架下，根據(jù)各村級(jí)組織在體系中的定位，按照其功能預(yù)期以制度文本的方式對(duì)其進(jìn)行了功能的設(shè)定。這既為村莊權(quán)力的行使設(shè)定了制度化的路徑，同時(shí)也彌補(bǔ)了《村組法》相關(guān)條款過(guò)于原則而造成的一系列的制度缺陷。如，對(duì)由村務(wù)監(jiān)督委員啟動(dòng)罷免程序的設(shè)定在某種意義上彌補(bǔ)了《村組法》相關(guān)條款的缺失。與此同時(shí)，可控性分權(quán)模式還對(duì)整體的制度構(gòu)架進(jìn)行了相應(yīng)的創(chuàng)新，這種制度創(chuàng)新包括，村務(wù)決策委會(huì)員會(huì)的工作規(guī)則，村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)工作規(guī)則，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作規(guī)則，專(zhuān)職干部的管理辦法，村務(wù)工作者管理辦法，財(cái)務(wù)管理辦法等。

村莊治理分權(quán)化改革旨在建立健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿(mǎn)活力、相互制衡的治理機(jī)制。村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民委員會(huì)管理村級(jí)事務(wù)由直接管理向間接管理方式轉(zhuǎn)變；權(quán)力的運(yùn)作方式從“議行在形式上分開(kāi)，高度集權(quán)，”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白h行在實(shí)質(zhì)上分開(kāi)”；干部的產(chǎn)生方式，由“當(dāng)選即干部”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑x聘結(jié)合”；權(quán)力的分配方式由“決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對(duì)集中”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q策權(quán)（包括監(jiān)督權(quán)）與執(zhí)行權(quán)的相對(duì)分離”，實(shí)現(xiàn)村級(jí)民主與管理互動(dòng)共贏。這種模式轉(zhuǎn)變既不違背《村組法》的立法初衷，同時(shí)也是對(duì)現(xiàn)有村莊實(shí)際運(yùn)作的一種有效調(diào)整。

二、“政治與行政二分法”及其在村級(jí)治理實(shí)踐中的演繹

“政治與行政二分法”是由德國(guó)政治學(xué)家布隆·赤里最早明確提出的，后經(jīng)美國(guó)學(xué)者威爾遜的引介和古德諾的系統(tǒng)論證而最終形成的，對(duì)20世紀(jì)的公共行政學(xué)研究和政府管理活動(dòng)產(chǎn)生了巨大的影響。該理論主要探討了政黨政治與政府行政之間的關(guān)系問(wèn)題，它主張對(duì)政治與行政應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)二者必須取得協(xié)調(diào)一致。

對(duì)于政治與行政的相互關(guān)系問(wèn)題，政治學(xué)家J？K？布隆赤里明確提出應(yīng)當(dāng)對(duì)此有過(guò)一段經(jīng)典的論述，他認(rèn)為一個(gè)國(guó)家具有兩種基本活動(dòng)，即政治活動(dòng)和行政活動(dòng)。這兩種活動(dòng)的區(qū)別在于：“政治是在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，而行政管理則是國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒(méi)有行政管理的幫助就將一事無(wú)成，但行政管理并不因此就是政治”①［美］伍德羅·威爾遜：《行政學(xué)之研究》，參見(jiàn)彭和平編的《國(guó)外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社1997版，第15頁(yè)。

古德諾在基于前人觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)政治與行政的關(guān)系進(jìn)行了更加系統(tǒng)而全面的闡釋。他認(rèn)為，“在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能，在所有的國(guó)家中都存在著分立的機(jī)關(guān)，每個(gè)分立的機(jī)關(guān)都用它們的大部分時(shí)間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是：政治與行政?！雹冢勖溃軫·J·古德諾：《政治與行政》，華夏出版社1987版，第12頁(yè)。換言之，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，而行政則是國(guó)家意志的執(zhí)行，這是政治與行政二分法思想的核心和前提。

農(nóng)村基層治理所體現(xiàn)出來(lái)的民主的特性以及農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，對(duì)決策與執(zhí)行的分離提出了要求，這也是其把民主作為一種治理機(jī)制的一種必然邏輯。我們不能把將“政治和行政”簡(jiǎn)單地等同于“決策和執(zhí)行”，由此，本文在運(yùn)用政治與行政二分法解釋村莊治理時(shí)，首先有一個(gè)概念的界定問(wèn)題。我們所說(shuō)的“政治”指的是決策權(quán)，即村莊事務(wù)的基于民意整合基礎(chǔ)上的決策權(quán)，而行政指的是村莊事務(wù)的執(zhí)行權(quán)。因著民主的共性，村莊治理的分權(quán)模式以一種獨(dú)特的方式演繹出了“政治與行政二分法”的基本原則和理論要旨。

一方面，從模式設(shè)計(jì)宗旨看，體現(xiàn)了效率與民主的統(tǒng)一。村莊治理的分權(quán)化模式，一方面，村務(wù)決策委員、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組成及運(yùn)作以民主作為原則，在治理中充分體現(xiàn)民眾意見(jiàn)的表達(dá)和交流，以便在應(yīng)該如何治理的問(wèn)題上達(dá)成一致或基本一致。另一方面，村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)在通過(guò)具體的管理活動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的治理，社會(huì)秩序的構(gòu)建時(shí)，堅(jiān)持以效率為原則。這種對(duì)效率原則的堅(jiān)持主要體現(xiàn)在，設(shè)立了專(zhuān)職隊(duì)伍，實(shí)行統(tǒng)一管理，按照程序規(guī)章辦事等。這種效率與民主相統(tǒng)一的原則，也正是“政治與行政二分法”思想之要旨之所在。

另一方面，從組織構(gòu)架、職能設(shè)計(jì)上看，體現(xiàn)了決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分原則。在村三套班子成員的基礎(chǔ)上增加部分村民代表，形成以村黨組織書(shū)記為核心的村務(wù)決策委員會(huì)，由這一民選機(jī)構(gòu)對(duì)村級(jí)事務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的決策；設(shè)立村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)，聘用專(zhuān)職村干事干部管理村務(wù)，形成了相對(duì)獨(dú)立的組織設(shè)計(jì)。從職能設(shè)定上看，村務(wù)決策委員會(huì)與村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)職能分開(kāi)，職責(zé)明確。村務(wù)決策委員會(huì)的主要職能是在村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的授權(quán)之下，對(duì)村莊的重要事務(wù)進(jìn)行決策，推進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展；村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)的主要職能則是受鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府和村務(wù)決策委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議及村務(wù)決策委員會(huì)會(huì)議作出的決議、決定，協(xié)助鎮(zhèn)人民政府開(kāi)展工作等。這種組織分設(shè)，職能分開(kāi)的體制設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分原則。

三、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分之于村莊治理的現(xiàn)實(shí)意義

“政治與行政二分法”為村級(jí)治理的分權(quán)化模式提供了學(xué)理支持，表現(xiàn)為該模式中村級(jí)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，這對(duì)于現(xiàn)階段的村莊治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）有助于解決村莊治理的效率問(wèn)題

在現(xiàn)有村民自治體制框架下，由選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)來(lái)決策和管理村莊事務(wù)，會(huì)給村莊治理效率帶來(lái)三重挑戰(zhàn)。一則，選舉這一進(jìn)入村委會(huì)的唯一路徑，使得村委會(huì)成員在推進(jìn)村莊治理的過(guò)程中會(huì)考慮過(guò)多的人情因素，尤其是在村莊這一“熟人社會(huì)”中；二則，三年一屆的選舉方式造成的村委會(huì)成員更替會(huì)帶來(lái)治理的不穩(wěn)定，從而造成效率的損失。村級(jí)治理的分權(quán)化模式中村莊的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，即把競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范在純粹的村民決策委員會(huì)的產(chǎn)生上，著重于對(duì)村莊的公共利益的表達(dá)和整合；以選聘的方式產(chǎn)生村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)，并獨(dú)立出來(lái)以有效地執(zhí)行公共意志。村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)作為純粹的執(zhí)行機(jī)構(gòu)就可以以工具性和價(jià)值中立性為代價(jià)，取得和保持自身的相對(duì)穩(wěn)定，以達(dá)致加強(qiáng)管理的目的。這種制度設(shè)計(jì)在某種程度上規(guī)避了原有的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作模式所帶來(lái)的村治效率的損失。

（二）有助于應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜化的村級(jí)事務(wù)管理

隨著農(nóng)村規(guī)模的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷及社會(huì)群體的分化，致力于推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化并有相應(yīng)財(cái)力作為支撐的基層政府積極主動(dòng)地介入到農(nóng)村發(fā)展中。雖然面對(duì)著學(xué)者提出的村民自治日益“行政化”，違背了村民自治制度設(shè)計(jì)的初衷的質(zhì)疑，但基層政府對(duì)于致力于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)建設(shè)的努力還是一如既往?；鶎诱陨隙碌慕槿胍l(fā)了村級(jí)管理事務(wù)的增多，與此同時(shí)，村莊自身的建設(shè)也對(duì)公共物品的提供提出了更高要求。這就需要建立一支專(zhuān)職的干事隊(duì)伍，構(gòu)建完善的工作機(jī)制，去推進(jìn)村莊管理的有序化和專(zhuān)業(yè)化，提高村治效能。村莊治理中的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分，并隨之而來(lái)執(zhí)行層的相對(duì)獨(dú)立性、技術(shù)性為有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段的村級(jí)治理需要提供了可能。

（三）有助于遏制村莊權(quán)力的異化

農(nóng)村社會(huì)階層分化、利益多元化及其所帶來(lái)的非根本性的利益沖突，對(duì)運(yùn)用政治與行政二分理論指導(dǎo)村治模式的體制架構(gòu)提出了現(xiàn)實(shí)要求?！罢闻c行政二分法”要求行政遵從價(jià)值中立的原則，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)構(gòu)應(yīng)原原本本地執(zhí)行政治的決策，而不應(yīng)該摻雜任何利益群體、利益集團(tuán)的私利。在農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)分化、利益的多元化的背景下，通過(guò)選舉產(chǎn)生的村委會(huì)會(huì)受某些勢(shì)力、利益等因素的支配從而導(dǎo)致村級(jí)權(quán)力的異化，即其公共權(quán)力的運(yùn)作偏離公益之取向，而淪為為某些特定的集團(tuán)或群體謀利的工具。如何解決選舉村莊出現(xiàn)的利益分化背景下的公共權(quán)力的異化問(wèn)題？如果從決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分這一角度出發(fā)，就是將民主，即大規(guī)模的村莊選舉規(guī)范在村務(wù)決策委員會(huì)成員的產(chǎn)生上，而將村級(jí)事務(wù)的執(zhí)行交給村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)，使村務(wù)執(zhí)行具有一定的穩(wěn)定性，獨(dú)立性、中立性。如果從行政學(xué)角度來(lái)進(jìn)行表述的話(huà)，就是說(shuō)村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)作為一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)就可以以法理權(quán)威為基礎(chǔ)，一切遵照非人格化的規(guī)程辦事，從而促使村莊管理不至于因?yàn)槟承├嫒后w的介入而發(fā)生異化。

四、“政治與行政二分法”對(duì)村莊治理的再啟示

村莊治理的分權(quán)化模式在其機(jī)構(gòu)及職能設(shè)置中體現(xiàn)了政治與行政二分的精神要義與理論要旨，并契合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。但對(duì)已有的村莊分權(quán)化治理模式，“政治與行政二分法”仍然具有啟示意義，無(wú)論是在關(guān)結(jié)點(diǎn)的把握還是主體間權(quán)力關(guān)系的設(shè)置上。

啟示一：加強(qiáng)村務(wù)決策委員會(huì)對(duì)村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)的協(xié)調(diào)和控制，增強(qiáng)執(zhí)行的民意基礎(chǔ)

“政治與行政二分法”認(rèn)為，政治的功能首先主要與國(guó)家意志的表達(dá)有關(guān)，其次又與國(guó)家意志的執(zhí)行有關(guān)。在國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行之間，即在法律的制定和貫徹之間，必須存在協(xié)調(diào)?！罢伪仨殞?duì)行政控制以保證國(guó)家意志執(zhí)行，但為了保證政府的民主性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實(shí)現(xiàn)的合理目的?！雹伲勖溃軫·J·古德諾：《政治與行政》，華夏出版社1987版，第15頁(yè)。古德諾在指出政治與行政必須相互協(xié)調(diào)后，又著重探討了如何實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)。他認(rèn)為實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)便是政治對(duì)行政的適度控制，構(gòu)建責(zé)任機(jī)制，使行政機(jī)構(gòu)及其運(yùn)作對(duì)公眾更加負(fù)責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)民主和效率的統(tǒng)一。正如王一星認(rèn)為：“與其說(shuō)古德諾發(fā)展了政治與行政二分法，不如說(shuō)他創(chuàng)立了政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展理論，即政治如何對(duì)行政進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮陀行У目刂??！雹谕跻恍牵骸豆诺轮Z的政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展思想研究》，《攀登》，2008年第1期。這一思想對(duì)于村莊治理的啟示，就在于在強(qiáng)調(diào)村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)的獨(dú)立性和價(jià)值中立的同時(shí)，又要通過(guò)一系列的制度安排，如述職制度、考核機(jī)制、民主評(píng)議等方式加強(qiáng)村務(wù)決策委員會(huì)對(duì)村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)的制約，促使其對(duì)民眾的利益負(fù)責(zé)，不偏離公共權(quán)力的運(yùn)作取向。就目前“鄉(xiāng)政村治”體制下的鄉(xiāng)村治理而言，村莊治理只是公共利益實(shí)現(xiàn)的工具之一，村民才是政治舞臺(tái)上的主角和最終目的。

啟示二：不斷探索決策與執(zhí)行規(guī)律，增強(qiáng)村級(jí)治理效能

“政治與行政二分法”認(rèn)為，政治與行政分屬于兩個(gè)不同的概念和范疇，各自有各自的特殊運(yùn)行規(guī)律。政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。作為“政治與行政二分法”代表學(xué)者之一的布隆赤里從微觀和宏觀相區(qū)別的角度對(duì)“政治”與“行政”做了明確的區(qū)分，并突出了行政的技術(shù)性。該思想對(duì)于完善村莊治理的分權(quán)化模式的啟示在于：在村莊治理中，既要遵循村務(wù)決策委員會(huì)作為一個(gè)決策機(jī)構(gòu)其本身基于民主出發(fā)的獨(dú)特運(yùn)作規(guī)律，真正發(fā)揮村務(wù)決策委員會(huì)的議事、決策功能，又要盡力探索村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作規(guī)律。村務(wù)執(zhí)行委員會(huì)的構(gòu)建及工作機(jī)制的完善，可以參照和借鑒相對(duì)比較成熟的城市社區(qū)委員會(huì)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，不斷提高村務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作效率。

啟示三：在加強(qiáng)基層黨組織的核心地位的同時(shí)，完善基層黨組織的建設(shè)

古德諾也提出了美國(guó)走向政治與行政協(xié)調(diào)的獨(dú)特道路——法外調(diào)節(jié)，也即政黨的調(diào)節(jié)。③丁煌：《西方行政學(xué)說(shuō)史》，武漢大學(xué)出版社1999版?，F(xiàn)有基層治理的民主特性決定了基層黨組織不能象古德諾所設(shè)想的那樣通過(guò)政黨對(duì)決策委員會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)成員的挑選，來(lái)實(shí)現(xiàn)作為意志表達(dá)機(jī)關(guān)的決策委員會(huì)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的某種有效控制。在現(xiàn)有的村莊治理的分權(quán)化模式中，我們通過(guò)村黨組織書(shū)記成為當(dāng)然的村務(wù)決策委員會(huì)主任和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效控制。在意識(shí)到政黨調(diào)節(jié)功能的基礎(chǔ)上，政治與行政二分法又強(qiáng)調(diào)對(duì)政黨行為的規(guī)范。就現(xiàn)階段的村治而言，如果基層黨組織行為缺乏規(guī)范性，往往會(huì)導(dǎo)致村莊權(quán)力過(guò)于集中在村黨組織手中，乃至于集中在村黨組織書(shū)記手中。對(duì)于村黨組織進(jìn)行規(guī)范的有效途徑，就是加強(qiáng)黨內(nèi)民主，科學(xué)合理配置黨內(nèi)權(quán)力，尊重黨員主體地位，健全民主權(quán)利的保障機(jī)制?！?/p>

（責(zé)任編輯：吳錦良）

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孫瓊歡，女，寧波市委黨校社會(huì)學(xué)教研部副主任，華中師范大學(xué)政治學(xué)博士，現(xiàn)在浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士后流動(dòng)站從事相關(guān)科研工作，從事民主政治建設(shè)和基層治理研究。董德兵，中國(guó)浦東干部學(xué)院政治與公共管理教研部講師，中國(guó)人民大學(xué)博士，從事黨史黨建、政治學(xué)研究。此文為浙江省社科規(guī)劃課題“浙江省村級(jí)治理的可控性分權(quán)化改革（11YD60YB）”的階段性成果。