摘 要：由于我國目前的第一要務(wù)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，隨著世界經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境問題成為了困擾國際社會的全球性問題，工業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益加深，我國通過制定相關(guān)法律規(guī)范與政策以期達(dá)到矛盾的相對緩和，面對環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻形勢，環(huán)境影響評價制度應(yīng)運(yùn)而生了，并成為世界范圍內(nèi)保護(hù)環(huán)境的重要手段和措施然而，故而此矛盾尤為突出。該制度在建立之初就存在著“先天不足，后天畸形”的特點(diǎn)。我國的立法與司法機(jī)關(guān)對于該制度還存在許多錯誤的理解和認(rèn)識，需要進(jìn)一步的修改和完善相應(yīng)的法律條文與實(shí)施細(xì)則。因此，該文通過對環(huán)境影響評價制度基本情況的分析，針對我國環(huán)境影響評價制度在實(shí)施過程中存在的問題提出幾點(diǎn)對策，以期通過該文的闡述完善我國環(huán)境影響評價制度并發(fā)揮該制度在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價 制度完善 缺陷 環(huán)境執(zhí)法

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2013）03（b）-0-02

環(huán)境影響評價制度在世界范圍內(nèi)都有其深遠(yuǎn)影響。美國作為首創(chuàng)環(huán)境制度，后在英國、俄羅斯、日本和韓國等諸多國家都借鑒其制度的科學(xué)性，并結(jié)合本國的國情，制定出適合本國發(fā)展的環(huán)境影響評價制度。我國環(huán)境影響評價制度的確立經(jīng)歷了漫長的階段，經(jīng)歷了引入概念、嘗試性研究分析和實(shí)踐、制度化與法制化等幾個階段，是在吸收西方國家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又結(jié)合了我國的基本國情逐漸建立起來的。該文主要運(yùn)用比較分析和歸納總結(jié)的方法，總結(jié)我國環(huán)境影響評價制度的建立與發(fā)展，提出我國環(huán)境影響評價制度的相關(guān)缺陷與不足，分析我國目前環(huán)境立法和執(zhí)法中存在的困境，并在此基礎(chǔ)上提出完善對策。

1 環(huán)境影響評價制度的概況

1.1 環(huán)境影響評價制度的概念

所謂環(huán)境影響評價制度，是指有關(guān)環(huán)境影響評價的范圍、內(nèi)容，以及編制、審批環(huán)境影響報告書（表）、登記表的程序等一系列法律規(guī)定的總稱。在界定環(huán)境影響評價制度時，應(yīng)當(dāng)首先注意的是，環(huán)境影響評價制度不同于環(huán)境影響評價，它們分別是兩個不同的概念。環(huán)境影響評價是人們在長期進(jìn)行環(huán)?；顒拥膶?shí)踐中發(fā)展出來的一種科學(xué)方法或者說是一種技術(shù)手段，通過這種科學(xué)的方法與技術(shù)手段來預(yù)防或減輕環(huán)境污染與生態(tài)破壞。各國對于環(huán)境影響評價的稱謂有所不同，但其內(nèi)涵基本相同。

1.2 我國環(huán)境影響評價制度的建立和發(fā)展

我國于1973年首先提出了關(guān)于環(huán)境影響評價制度的概念。而后最早在環(huán)境保護(hù)法中確立環(huán)境影響評價制度是于1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。之后，1981年國家計委、建委、經(jīng)委和國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合發(fā)布的《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，對該項(xiàng)制度作了具體規(guī)定。1986年國家環(huán)保局發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價證書管理辦法（試行）》。1987年國家計委、國務(wù)院環(huán)委會發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)計規(guī)定》，對申領(lǐng)《評價證書》的條件、程序以及對建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計要求等作了明確規(guī)定。1993年國家環(huán)保局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見》中提出“先評價，后建設(shè)”，并要求逐步建立環(huán)境影響評價的機(jī)制，以提高報告書質(zhì)量。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在總結(jié)我國近二十年實(shí)施環(huán)境影響評價制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國務(wù)院于1998年11月發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，提出了對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行分類管理，并進(jìn)一步完善了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價報告書（表）的申報、批準(zhǔn)程序及法律責(zé)任，使環(huán)境影響評價制度的法律地位得到進(jìn)一步的提升。2000年11月，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會向全國人大常委會提出了《環(huán)境影響評價法（草案）》。

1.3 環(huán)境影響評價制度的內(nèi)容

根據(jù)《環(huán)境影響評價法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，國家實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價制度，明確了建設(shè)單位和環(huán)境保護(hù)行政主管部門對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行后評價和跟蹤檢查的法定義務(wù)，從而使建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價從編制、報批、審批到后評價和跟蹤檢查形成了完整的法定程序。

2 我國環(huán)境影響評價制度中存在的

問題

2.1 環(huán)境影響評價范圍過窄

我國規(guī)劃環(huán)境影響評價的范圍，也稱規(guī)劃環(huán)境影響評價的對象，是指對哪些規(guī)劃要進(jìn)行環(huán)境影響評價管理。我國于2003年9月1日起開始施行的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定了關(guān)于環(huán)境影響評價范圍的相關(guān)內(nèi)容。我國《環(huán)境影響評價法》的第二條對環(huán)境影響評價的范圍作了詳細(xì)的規(guī)定，主要是針對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行相關(guān)的分析、研究、預(yù)測和評估，但卻未對政府相關(guān)政策的環(huán)境影響評價進(jìn)行規(guī)范。

2.2 環(huán)境影響評價缺乏公眾參與的規(guī)定較為籠統(tǒng)

環(huán)境影響評價中涉及的公眾參與是指，一個國家的公民或團(tuán)體根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)賦予的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，通過一定的途徑、手段、方式和方法介入環(huán)境影響評價的過程，并對環(huán)境影響評價的運(yùn)行及其結(jié)果施加影響，正當(dāng)行使國家賦予的合法權(quán)益的活動。簡言之，公眾以能夠影響決策者的選擇為目的，所采取的直接與間接的活動。公眾參與的主體可以是公民個人也可以是社會團(tuán)體，公眾參與的目的就在于影響利益的分配。我國目前的環(huán)境影響評價公眾參與中涉及許多制度認(rèn)知度不足、環(huán)境影響評價意識淡薄和保障機(jī)構(gòu)不健全等

問題。

2.3 法律規(guī)定有待完善及司法介入的滯后

環(huán)境影響評價活動中的法律責(zé)任實(shí)施保障不健全主體共有三方，分別是建設(shè)者、評價者、審批者這相關(guān)三者。環(huán)境影響評價法及一系列相關(guān)法律法規(guī)，很大程度上只是環(huán)境管理行政部門進(jìn)行工作的依據(jù)，真正由司法組織貫徹執(zhí)行的并不多。就目前我國環(huán)境立法而言，對環(huán)境違法者民事責(zé)任的追究只是僅僅由特定直接受到環(huán)境污染損害的單位或者個人通過提起民事訴訟來實(shí)現(xiàn)。我國現(xiàn)階段的司法介入，主要體現(xiàn)在行政訴訟階段。根據(jù)我國《行政訴訟法》以及最高法院關(guān)于實(shí)施《行政訴訟法》的相關(guān)司法解釋，人民法院只對于行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為的合法性進(jìn)行司法審查，而對于真實(shí)性和來源性均未有規(guī)定。行政訴訟是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，法院對行政行為的監(jiān)督不只是限于對《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍以內(nèi)的具體行政行為的監(jiān)督，將行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為排除在司法監(jiān)督之外，并且還要根據(jù)行政機(jī)關(guān)指定的規(guī)章去處理相關(guān)案件，以其作為審查具體行政行為是否合法的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

3 健全環(huán)境影響評價制度的困境

3.1 環(huán)境執(zhí)法中的困境

我國的環(huán)境保護(hù)法以單行法居多，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境基本法地位亟待確立，而且我國環(huán)境保護(hù)單行法的相關(guān)規(guī)定有許多都存在著交叉相容的現(xiàn)象，對于環(huán)境法的執(zhí)法效果與守法效果有著嚴(yán)重的影響。在我國《環(huán)境影響評價法》尚未實(shí)施以前，我國的環(huán)境影響評價制度僅僅是簡單的規(guī)定在《環(huán)境保護(hù)法》和環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)中，只是以各個行政規(guī)章的施行規(guī)則形式組成的。我國的環(huán)境影響評價的主管機(jī)關(guān)是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)，在環(huán)境影響評價過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在立法上我國環(huán)境影響評價制度存在著缺陷，我國傳統(tǒng)的司法體制限制了環(huán)境影響評價制度的發(fā)展，所以司法機(jī)關(guān)并不是我國環(huán)境影響評價的執(zhí)行主體。

3.2 環(huán)境司法中的困境

在環(huán)境影響評價制度的司法方面，我國的理論建設(shè)與司法實(shí)踐都相對匱乏。另外，我國的環(huán)境民事訴訟仍舊處于研究因果關(guān)系、舉證責(zé)任等有關(guān)對傳統(tǒng)民事訴訟的修補(bǔ)階段，而公民訴訟則一直處于論證階段，其具體內(nèi)容一直無法確定；對于受案范圍而言，環(huán)境行政訴訟的范圍僅限于行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為司法審查的有效性。學(xué)術(shù)研究也在有限公司專注于擴(kuò)大司法審查范圍的主要問題。環(huán)境刑事訴訟對于環(huán)境影響評價制度并沒有具體的規(guī)定，在“法無明文規(guī)定不為罪”的原則下，環(huán)境刑事訴訟基本等于沒有。我國現(xiàn)在處于并將長期處于社會主義初級階段，所以在具體實(shí)施過程中會有很多因素阻礙環(huán)境影響評價制度的實(shí)效，分析困境有助于我們能夠清楚的認(rèn)識到究竟存在的實(shí)質(zhì)問題有哪些，更好的解決環(huán)境影響評價制度中的不足。

4 完善我國環(huán)評制度的幾點(diǎn)建議

第一、增強(qiáng)環(huán)境影響評價的宏觀性，擴(kuò)大其評價范圍；第二、加強(qiáng)環(huán)境影響評價的公眾參與；第三、健全法律責(zé)任的實(shí)施保障；第四、完善環(huán)境影響評價中的司法介入滯后。

《環(huán)境保護(hù)法》第41條和幾部污染防治法規(guī)定了假使其建設(shè)項(xiàng)目致使環(huán)境污染并造成損害的，相關(guān)責(zé)任人有義務(wù)排除危害，并應(yīng)對直接遭到損害的單位和個人賠償相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和財產(chǎn)損失。這就不能看出，按照我國《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，想讓有關(guān)責(zé)任人承擔(dān)因污染造成損害的民事責(zé)任，一定要以違反環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定為前提要件；但環(huán)境法做出的民事責(zé)任的規(guī)定，則并不要求違反的要件，環(huán)境污染已經(jīng)造成損害，就要求建設(shè)單位承擔(dān)其排除侵害，賠償受損害人經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)損失的責(zé)任，這就讓法院在裁判相關(guān)環(huán)境糾紛的時候常常陷入尷尬的境地，因此，我國的立法機(jī)關(guān)應(yīng)糾正或刪除第124條的相關(guān)內(nèi)容，確保法律效果實(shí)現(xiàn)上的相統(tǒng)一。

5 結(jié)語

綜上所述，環(huán)境影響評價制度的建立與實(shí)施，是現(xiàn)代環(huán)境決策發(fā)展的需要。《環(huán)境影響評價法》的實(shí)施促使我國環(huán)境影響評價制度已形成相對完善、內(nèi)容較為充實(shí)的體系，它對于預(yù)防新的污染，緩減我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞起到了積極作用。解決問題，環(huán)境影響評價制度就會發(fā)揮環(huán)境管理的巨大作用，使我國環(huán)境影響評價制度更加進(jìn)步與完善，更加有助于優(yōu)化設(shè)計、規(guī)劃方案，并使之得以有效落實(shí)，取得最大經(jīng)濟(jì)、社會效益和最小的環(huán)境影響，使人類活動與環(huán)境的保護(hù)、改善相適應(yīng)，保證可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)

[1]馮丹晨.淺析環(huán)境影響評價制度[J].山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2011（24）.

[2]韓利琳.戰(zhàn)略環(huán)境影響評價與中國西部開發(fā)的法律思考[J].陜西環(huán)境，2003（6）.

[3]何衛(wèi)東.中美環(huán)境影響評價制度若干問題比較[J].環(huán)境導(dǎo)報，1996（2）.

[4]李莉莉.淺談我國環(huán)境影響評價法的改進(jìn)[J].理論月刊，2006（3）.

[5]董路影.行政訴訟受案范圍探討[J].金卡工程經(jīng)濟(jì)與法，2011（15）.

[6]韓德培.環(huán)境保護(hù)法教程[M].4版.北京：法律出版社，2003.

[7]金瑞林.環(huán)境法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，1999.

[8]陳慈陽.環(huán)境法總論[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2003.