摘 要：信訪制度是一項(xiàng)具有中國特色的政治制度，其設(shè)計(jì)的本意是發(fā)揮民主監(jiān)督、政治參與、權(quán)利救濟(jì)的功能。然而，行至半個(gè)世紀(jì)之后，伴隨著社會(huì)環(huán)境的變化，信訪制度的設(shè)計(jì)與其功能之間難以適應(yīng)的矛盾就逐漸暴露出來，究其根本原因，就在于固有的制度設(shè)計(jì)與其所承載的功能之間發(fā)生了嚴(yán)重的錯(cuò)位。因此，要發(fā)揮信訪制度應(yīng)有的功效和作用，就必須對信訪制度的功能重新定位，將其錯(cuò)位矯正。

關(guān)鍵詞：信訪制度；信訪制度功能；功能錯(cuò)位

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）05-0046-03

信訪制度最初成立于1951年，這一制度在我國的政治生活中扮演了重要角色。然而，歷經(jīng)60多年的變遷，公民權(quán)利救濟(jì)成為它的頭號任務(wù)，而民主監(jiān)督、信息溝通卻退居其次。這種固有的制度設(shè)計(jì)與其所承載的功能上的錯(cuò)位使得信訪制度走到了制度變遷的關(guān)口，信訪制度的存廢之爭也成為了一個(gè)熱門的話題。

一、當(dāng)前信訪制度功能錯(cuò)位的表現(xiàn)

（一）民眾對信訪制度功能的錯(cuò)誤預(yù)期

在轉(zhuǎn)型社會(huì)中，社會(huì)矛盾嚴(yán)重積聚，利益調(diào)整更加多元化，雖然實(shí)際上通過信訪渠道獲得救濟(jì)的實(shí)際可能性已經(jīng)很小，但許多信訪者仍然不斷上訪，他們的主要目的是向上級政府報(bào)警、求助和向下級政府施加壓力。在信訪制度中政治參與和監(jiān)督功能是其首要的和基本的功能，也是信訪制度其他功能存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。而當(dāng)前權(quán)利救濟(jì)功能已經(jīng)超過其他功能成為信訪最主要的功能。

從表中可看出近幾年信訪量還是在迅速地增加，以求決為目的的信訪比例越來越大，在2011年甚至超過了其他目的的信訪量之和，占總量的55.85%。求決類的比例越來越大，無疑表現(xiàn)了信訪制度已經(jīng)成為普通民眾尤其是弱勢群體維護(hù)自己權(quán)益的一種經(jīng)常性的選擇。

據(jù)福建省南平信訪局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，信訪突出問題主要有：農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、國有企業(yè)改制、涉法涉訴、部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、村財(cái)村務(wù)、山林礦產(chǎn)灘涂權(quán)屬等。這也突出反映了信訪制度功能的重點(diǎn)已轉(zhuǎn)向權(quán)利救濟(jì)，信訪越來越成為公民權(quán)益尤其是物質(zhì)利益表達(dá)的方式，成為公民表達(dá)自身要求的一個(gè)重要渠道。在求決類信訪中存在著各種訴求往往交錯(cuò)在一起，出現(xiàn)“信訪問題綜合癥”，而且公民甚至將信訪看成是優(yōu)于其他行政救濟(jì)的一種特殊權(quán)利。信訪問題涉及到各個(gè)方面，使信訪機(jī)構(gòu)承受了太大的社會(huì)責(zé)任。信訪者要求的復(fù)雜綜合性，必然增加問題解決的難度。由于信訪部門并不具有解決這些問題的實(shí)際權(quán)力，可信訪者卻在很大程度上把信訪部門當(dāng)成了解決問題的責(zé)任主體，這樣就勢必把信訪部門擺在了信訪群眾的直接對立面。只是附屬性和派生性的解決糾紛的權(quán)利救濟(jì)功能，卻被老百姓視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)的最后一種救濟(jì)方式，信訪制度的功能定位發(fā)了錯(cuò)位和異化。而且信訪制度功能的錯(cuò)位使得信訪這條意在解決、疏導(dǎo)矛盾的渠道變成了矛盾積聚、上升的通道。以南平市信訪局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，2011年1至9月，全市信訪總量24004件次，來訪3046批17278人次，越級上訪138批4382人次，分別比增39%和111%，越級到省集體上訪33批464人次，分別比增50%和49%。公民逐級上訪的同時(shí)，也意味著這些公民與國家之間的矛盾正在逐級“上交”，逐步積累，并最終匯聚于中央一級。

（二）權(quán)利救濟(jì)功能的突顯是信訪制度錯(cuò)位的重要表現(xiàn)

我國《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申述、控告或者檢舉的權(quán)利?！边@是公民運(yùn)用信訪進(jìn)行政治參與的法定依據(jù)，它表明公民的信訪是一項(xiàng)憲法權(quán)利。因此，作為政治參與和意愿表達(dá)方式的信訪，是不僅不能被取消而應(yīng)該強(qiáng)化的。但問題是，現(xiàn)實(shí)的信訪制度期望強(qiáng)化和正在加強(qiáng)的并不是政治參與功能而是權(quán)利救濟(jì)功能，盡管它在現(xiàn)實(shí)中也能解決公民的一些具體權(quán)利訴求問題，但如果從國家憲政體系和現(xiàn)代法治的角度來考量，信訪的這種權(quán)利救濟(jì)功能卻是十分有害的，因?yàn)樗膶?shí)現(xiàn)沒有嚴(yán)格的程序而主要靠領(lǐng)導(dǎo)批示，是“人治”的結(jié)果。信訪制度采取行政方式處理各類信訪案件，包括許多涉法信訪和本可以通過司法途徑解決的信訪案件，人治色彩濃厚，消解了國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，與作為法律轉(zhuǎn)型目標(biāo)的現(xiàn)代法治所要求的政法分離、司法獨(dú)立、法律至上、程序正義等理念格格不入，對法治建設(shè)的努力具有較強(qiáng)的抵消作用，對司法公信力的梳理也有較大的負(fù)面影響。所以，信訪政治參與職能的不斷弱化以及權(quán)利救濟(jì)功能的突顯，從根本上導(dǎo)致了我國信訪制度功能的錯(cuò)位。

二、信訪制度功能錯(cuò)位的原因分析

（一）司法腐敗導(dǎo)致公民不能得到正常的司法救濟(jì)

司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。自古以來，司法公正就是人們追求的目標(biāo)，對包拯、于成龍等廉潔公正執(zhí)法的官吏尊崇備至，稱為“青天”。只可惜，這樣的“青天”太少了，貪污受賄、徇私枉法的比比皆是，老百姓不敢打官司，打不起官司。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，司法領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象開始滋生蔓延，在個(gè)別地方還愈演愈烈。這些腐敗分子盤踞在重要領(lǐng)導(dǎo)崗位上，手握著偵查、檢察、審判、執(zhí)行等大權(quán)，本應(yīng)主持公道、伸張正義、除暴安良、服務(wù)百姓，但這些歪嘴和尚，面對金錢、美色的迷惑卻敗下陣來。為滿足自己的私欲，他們不惜將職業(yè)道德和良知拋諸腦后，執(zhí)法犯法，以權(quán)謀私。正是司法腐敗這一重要原因，使得信訪量不斷上升，使得百姓只有通過信訪這一途徑來解決問題。各地的司法腐敗導(dǎo)致公民不能得到正常的司法救濟(jì)，正是信訪制度功能錯(cuò)位的主要原因。

（二）傳統(tǒng)思想導(dǎo)致民眾的不斷上訪

我國經(jīng)歷了兩千多年的封建社會(huì)，由此產(chǎn)生的人治觀念、宗法觀念、等級觀念、特權(quán)觀念、專制觀念、集權(quán)主義、官僚主義以及家長制、終身制等思想意識成為支配人民政治思維、政治心理的一套傳統(tǒng)政治文化。正是這些傳統(tǒng)的政治文化因素的影響造就了主體意識、民主意識和參政素質(zhì)的弱勢，所以在信訪制度的功能中意見建議、揭發(fā)控告的比例不高。而且民眾帶著依靠“清官”為民做主的社會(huì)傳統(tǒng)不斷地上訪，報(bào)警、求助和施壓是農(nóng)民進(jìn)京上訪的主要目的。民眾的青天意識導(dǎo)致民眾對信訪制度的青睞，結(jié)果使大量的社會(huì)糾紛涌向信訪機(jī)構(gòu)，使得信訪機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)。這些青天意識、官本位意識，使得民眾對政府和行政權(quán)力過分依賴，同時(shí)，媒體對因得到領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注而使個(gè)案通過特事特辦渠道得到迅速解決的渲染進(jìn)一步加劇了民眾對信訪的期望。而這樣的長此以往，不但糾紛得不到合理解決，而且社會(huì)的穩(wěn)定和秩序也會(huì)遭到破壞。

（三）我國的行政復(fù)議和行政訴訟制度不夠完善

涉及公民與政府之間的糾紛在信訪部門受理的案件中占大部分，這些糾紛大部分屬于行政救濟(jì)的范疇。1990年以前，一直沒有建立關(guān)于行政糾紛、行政爭議的專門法律，沒有其他的行政救濟(jì)制度對行政權(quán)侵犯公民權(quán)利實(shí)施救濟(jì)，信訪在實(shí)際社會(huì)生活中發(fā)揮了行政救濟(jì)的主要作用。這也正是群眾至今仍習(xí)慣于上訪找政府的根源之一，以及存在的歷史合理性所導(dǎo)致的強(qiáng)大歷史慣性。1990年開始實(shí)施《行政復(fù)議條例》和《行政訴訟法》以來也因其實(shí)施時(shí)間較短，而且行政訴訟法本身具有一定的局限性等，使得這種救濟(jì)本來可以通過行政復(fù)議、行政仲裁和行政訴訟得以解決的卻未能得到解決，使得行政救濟(jì)范疇的案件也大量地涌向信訪機(jī)構(gòu)。

信訪從收集和傳達(dá)老百姓民意的秘書角色轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的老百姓最后的一種救濟(jì)方式，而且還被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)的最后一根救命稻草。信訪功能錯(cuò)位會(huì)帶來嚴(yán)重的后果。信訪機(jī)構(gòu)承受了太大的社會(huì)責(zé)任，而且大量社會(huì)矛盾以信訪這種渠道堆積也使得社會(huì)積聚更多的矛盾。再者信訪制度功能的錯(cuò)位使得司法權(quán)威遭到消解，也將導(dǎo)致國家治理理念產(chǎn)生偏差。

三、信訪制度功能的矯正

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型期信訪制度的功能目標(biāo)

具有濃郁的中國特色的信訪制度，作為中國最基本的民意表達(dá)機(jī)制，在收集和反映民情、聽取社會(huì)民眾呼聲和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正等方面曾經(jīng)起到一定的權(quán)利救濟(jì)作用，在新中國的成長歷史中扮演了重要角色。然而經(jīng)歷了50多年的運(yùn)行之后，在改革開放的新形勢下，信訪制度已越來越顯露出其功能的有限性和不適應(yīng)性，已不能完全承擔(dān)起當(dāng)初設(shè)立時(shí)所賦予的功能和作用。同時(shí)，在新的歷史條件下，因信訪制度功能錯(cuò)位而產(chǎn)生的弊端逐步顯現(xiàn)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)階段，信訪制度功能亟需治理創(chuàng)新，以適應(yīng)新的形勢新的需求，發(fā)揮出其應(yīng)有功效。

（二）弱化信訪制度權(quán)利救濟(jì)的功能

在我國，信訪制度是否應(yīng)作為公民權(quán)利救濟(jì)體系的組成部分一直廣受爭議，其對司法救濟(jì)權(quán)威性的消解作用也為人們所重視。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著改革的不斷深化，利益主體的多元化和利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)。矛盾主體的多元化、矛盾影響的復(fù)雜化這些新特點(diǎn)，使得我們不能貿(mào)然取消信訪制度，不能完全剝離信訪制度的化解糾紛、權(quán)利救濟(jì)的功能。信訪制度的這些功能吸納了大量關(guān)于社會(huì)的利益矛盾和沖突，很大程度上避免了社會(huì)矛盾的積累和整體不穩(wěn)定。而且在當(dāng)前司法獨(dú)立尚待實(shí)現(xiàn)、司法腐敗依然嚴(yán)重的情況下，信訪救濟(jì)盡管缺乏規(guī)范的程序，并有很強(qiáng)的人治色彩和恣意成分，但其所具有的實(shí)體正義一面，依然是現(xiàn)行司法救濟(jì)體系重要的權(quán)利救濟(jì)補(bǔ)充機(jī)制。所以我們在短期內(nèi)不能貿(mào)然剝離信訪的權(quán)利救濟(jì)功能而是逐漸弱化信訪制度糾紛化解權(quán)利救濟(jì)的功能，逐漸強(qiáng)化化解社會(huì)矛盾的新途徑——司法解決。加強(qiáng)司法體制的建設(shè)，將涉法信訪納入司法軌道。

（三）強(qiáng)化信訪制度政治屬性的功能

信訪制度建立之初將民眾對政府的監(jiān)督作為一個(gè)重要部分，公民通過給國家有關(guān)機(jī)關(guān)寫信或走訪反映民情社意，對國家機(jī)關(guān)和工作人員的工作提出批評和建議，即所謂的“民意上達(dá)”。信訪制度本質(zhì)上包含民主參與的政治屬性，有的信訪材料直接提出了政策調(diào)整的意見或處理行政事務(wù)的建議，這些意見或建議常常直接來源于特定社會(huì)問題的核心地帶，可以為決策提供一個(gè)異于政府機(jī)關(guān)的參考視角，甚至成為政府行動(dòng)方案的一部分。同時(shí)信訪制度客觀上為政府活動(dòng)提供了大量信息。改革開放之后地方因?yàn)闄?quán)力下放而增強(qiáng)，而且中央的政策往往原則性較強(qiáng)，許多具體實(shí)施方法和細(xì)則一般由地方制定，而這些方法就成為政策制定和執(zhí)行之間的中介，從而某種程度上具有決策性的意義。如果從地方性政策這個(gè)角度來看，就可以發(fā)現(xiàn)某些信訪反映的問題已經(jīng)超出了政策執(zhí)行的層面，而轉(zhuǎn)入試圖對地方性公共政策的制定產(chǎn)生影響。所以信訪制度目前發(fā)揮的政治屬性的功能主要就是民主監(jiān)督功能、政治參與功能、信息匯集反饋功能。

我們要看到信訪活動(dòng)的本質(zhì)是民意監(jiān)督的一種特殊表現(xiàn)形式，從某種意義上說，信訪制度就是國家與社會(huì)管理組織和社會(huì)成員之間的直接對話制度，主要是社會(huì)成員對國家權(quán)力的直接參與。我們應(yīng)該認(rèn)識到，我國信訪制度作為國家與社會(huì)成員的對話制度，作為我國公民政治參與的重要方式，為我國公民提供一定的場所、程序、制度等一系列物質(zhì)與文化設(shè)施，也使公民在信訪活動(dòng)中逐漸了解黨和政府的路線、方針和政策，認(rèn)同國家的社會(huì)政治理念，掌握該種參與方式的行為規(guī)范。信訪制度是一種重要的政治社會(huì)化方式，它的發(fā)展是我國社會(huì)主義民主政治發(fā)展的一個(gè)重要指數(shù)。信訪制度在我國政治生活的重要性是通過其政治屬性功能表現(xiàn)出來的，所以要強(qiáng)化信訪制度政治屬性的功能。

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（責(zé)任編輯 張海鵬）