摘 要：歐盟碳排放交易立法層次分明、規(guī)范健全、結(jié)構(gòu)合理、極具可操作性，中國(guó)目前的碳排放交易立法規(guī)制嚴(yán)重不足，缺乏詳細(xì)具體的實(shí)施細(xì)則，應(yīng)借鑒歐盟碳排放交易立法，迅速制定、充實(shí)、完善中國(guó)碳排放交易立法，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化。

關(guān)鍵詞：碳排放交易；立法；實(shí)施

中圖分類號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）07-0135-02

歐盟是目前世界碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的領(lǐng)跑者，2011年歐盟碳排放交易市場(chǎng)在受到金融危機(jī)和歐債危機(jī)影響下，依然達(dá)到1 480億美元的規(guī)模，占全球碳交易市場(chǎng)的84%。反思?xì)W盟碳排放交易市場(chǎng)的成功之處，完善的碳排放交易立法是其中一個(gè)主要因素。

一、歐盟碳排放交易立法概況

歐盟碳排放交易立法始于《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》，根據(jù)該公約和議定書(shū)的要求，歐盟陸續(xù)頒布了多部指令、規(guī)定和決議，不斷修改和完善碳排放交易制度。

（一）2003年碳排放交易指令

該指令奠定了歐盟碳排放交易的法律基礎(chǔ)，在歐盟體系內(nèi)建立了一個(gè)溫室氣體排放配額交易的框架，主要規(guī)定了碳排放交易的立法目的、適用范圍、溫室氣體排放許可的申請(qǐng)（包括申請(qǐng)的內(nèi)容）、頒發(fā)許可證的條件（能夠監(jiān)測(cè)和報(bào)告排放）、許可證的內(nèi)容、配額的轉(zhuǎn)讓、放棄和取消、主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、注冊(cè)、中央管理機(jī)構(gòu)、成員國(guó)的報(bào)告、和其他溫室氣體交易機(jī)制的銜接、委員會(huì)的評(píng)估和未來(lái)發(fā)展、該指令在成員國(guó)的實(shí)施等內(nèi)容。

（二）2004年修正指令

該指令根據(jù)《京都議定書(shū)》確定的溫室氣體減排靈活履行的三種機(jī)制，對(duì)2003年的溫室氣體排放交易指令進(jìn)行了修正。主要規(guī)定了項(xiàng)目行為、排放削減單位（ERU）、核定減排量（CER）等術(shù)語(yǔ)的定義；根據(jù)歐盟計(jì)劃實(shí)施的項(xiàng)目行為獲得的核證減排量和排放削減單位的使用；與碳排放交易配額分配有關(guān)的裁定；為支持發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型期國(guó)家充分利用聯(lián)合履約（JI）和清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）而支持其能力建設(shè)行為。

（三）2008年把航空行為納入溫室氣體排放交易機(jī)制的指令

該指令主要是把航空業(yè)加入碳排放交易計(jì)劃。主要規(guī)定了商業(yè)性空運(yùn)、航空器經(jīng)營(yíng)者、主管當(dāng)事國(guó)、可歸因的航空排放、歷史性航空排放等術(shù)語(yǔ)的定義。列舉了航空業(yè)排放配額的分配和發(fā)布，航空業(yè)碳排放配額總量，以及通過(guò)拍賣分配航空業(yè)碳排放配額的方法；對(duì)航空業(yè)碳排放配額實(shí)施的監(jiān)測(cè)和報(bào)告計(jì)劃。對(duì)航空業(yè)碳排放的核查。成員國(guó)必須確保航空業(yè)經(jīng)營(yíng)者提交的報(bào)告能夠按照制定的準(zhǔn)則核實(shí)，并告知主管機(jī)構(gòu)。如果該報(bào)告沒(méi)有以法定的方式核查，則該經(jīng)營(yíng)者不能在本年度進(jìn)行碳排放配額交易等。

（四）2009年提高和擴(kuò)展溫室氣體排放交易機(jī)制的指令

該指令主要是提高削減水平，作為必要的避免危險(xiǎn)的氣候變化的措施。指令制定了更嚴(yán)格的評(píng)估條款和削減承諾。主要規(guī)定了溫室氣體、新進(jìn)者的定義。設(shè)施經(jīng)營(yíng)者要告知主管機(jī)構(gòu)任何設(shè)施或其功能的計(jì)劃變化，或者任何分支機(jī)構(gòu)或其功能的重大減少，可要求更新溫室氣體排放許可證。從2013年起，成員國(guó)將拍賣所有沒(méi)有被免費(fèi)分配的配額。支持能源密集型企業(yè)防止碳泄漏的措施等。

除了上述指令以外，歐盟還不斷制定和修改直接適用于每個(gè)成員國(guó)的關(guān)于碳排放交易的規(guī)定和只強(qiáng)調(diào)碳交易實(shí)施某個(gè)方面具體的決議，如2006年的“關(guān)于避免溫室氣體削減量雙重計(jì)量的決議”，2007年的“建立溫室氣體排放監(jiān)測(cè)和報(bào)告的指南的決議”，2009年6月的“關(guān)于2003碳排放交易指令附錄一列舉的航空行為的詳細(xì)解釋的決議”等，形成了一個(gè)層次分明、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)范健全、可操作性比較強(qiáng)的碳排放交易法體系。

二、中國(guó)碳排放交易立法現(xiàn)狀

中國(guó)也是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》的締約國(guó)之一，但中國(guó)的碳排放交易立法明顯滯后。

（一）缺乏統(tǒng)一的碳排放交易立法

中國(guó)目前關(guān)于碳交易的立法極其匱乏，僅有的立法是2011年國(guó)家發(fā)改委頒布實(shí)施的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》、《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》。

《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》主要規(guī)定了溫室氣體自愿減排交易應(yīng)遵循的基本原則、主管部門(mén)、參與主體、管理方式等內(nèi)容。國(guó)家對(duì)溫室氣體自愿減排交易采取備案管理方式。包括自愿減排項(xiàng)目管理、項(xiàng)目減排量管理、減排量交易、審定與核證管理等四項(xiàng)主要內(nèi)容，確立了備案制度和核證自愿減排量等（CCER）。

《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》主要規(guī)定了溫室氣體自愿減排交易審定與核證工作的原則、程序和要求。審定機(jī)構(gòu)應(yīng)按照規(guī)定的程序進(jìn)行審定，主要步驟包括合同簽訂、審定準(zhǔn)備、項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件公示、文件評(píng)審、現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)、審定報(bào)告的編寫(xiě)及內(nèi)部評(píng)審、審定報(bào)告的交付等七個(gè)步驟。核證機(jī)構(gòu)應(yīng)按照規(guī)定的程序進(jìn)行核證，主要步驟包括合同簽訂、核證準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)報(bào)告公示、文件評(píng)審、現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)、核證報(bào)告的編寫(xiě)及內(nèi)部評(píng)審、核證報(bào)告的交付等七個(gè)步驟。

中國(guó)的碳交易立法層次低，這些碳交易立法目前都屬于部門(mén)規(guī)章，缺乏全國(guó)統(tǒng)一適用的碳排放交易法。由于采用備案方式，政府主管重點(diǎn)在審定與核證管理，忽視了交易規(guī)則、交易條件、交易效果等規(guī)制碳排放權(quán)交易的重要內(nèi)容。

（二）碳交易立法操作性不足，不利于碳排放交易的實(shí)施

當(dāng)前中國(guó)的碳排放交易主要限于自愿減排，所交易的減排量基于具體項(xiàng)目。缺乏法律強(qiáng)制性的自愿減排，使得企業(yè)缺乏積極性去實(shí)施碳排放交易，進(jìn)而無(wú)助于碳排放交易立法的完善。比如，中國(guó)的碳排放交易立法中始終沒(méi)有明確碳交易主體如何獲取合法的碳排放權(quán)，碳排放交易實(shí)踐中往往根據(jù)政策和政府計(jì)劃完成碳排放權(quán)的無(wú)償性初始分配，即政府相關(guān)管理機(jī)構(gòu)依據(jù)交易主體的歷史數(shù)據(jù)來(lái)對(duì)其進(jìn)行碳排放權(quán)配額的無(wú)償分配，歷史數(shù)據(jù)通常包括交易主體過(guò)去的能源投入、能源產(chǎn)出及廢氣的排放量，這種分配方法容易造成交易主體間的“歧視性分配”現(xiàn)象和交易主體為了獲得更多的無(wú)償初始配額而向碳排放權(quán)的分配者進(jìn)行賄賂等“尋租”行為[1]。

（三） 碳排放交易立法監(jiān)督不到位

碳排放交易是涉及全體公民切身利益的大事業(yè)，僅僅依靠政府主導(dǎo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但中國(guó)在碳排放交易立法中，明顯缺乏公眾參與、信息公開(kāi)、社會(huì)監(jiān)管，社會(huì)團(tuán)體參與不足，這是造成中國(guó)碳排放交易立法滯后發(fā)展的一個(gè)重要原因。比如，中國(guó)僅有的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》中沒(méi)有對(duì)公眾參與碳排放交易的監(jiān)督做出規(guī)制，雖然在第8條規(guī)定，“在每個(gè)備案完成后的10個(gè)工作日內(nèi)，國(guó)家主管部門(mén)通過(guò)公布相關(guān)信息和提供國(guó)家登記薄查詢，引導(dǎo)參與自愿減排交易的相關(guān)各方，對(duì)具有公信力的自愿減排量進(jìn)行交易?！钡摋l規(guī)定顯然不是從公眾參與的角度進(jìn)行信息公開(kāi)，而是為了完成交易。

三、歐盟碳排放交易立法對(duì)中國(guó)的啟示和借鑒

（一）盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易立法

歐盟的碳排放交易立法首先是在歐盟范圍內(nèi)統(tǒng)一適用的。歐盟在2003年制定并頒布了碳排放交易指令（Directive 2003/87/EC），該指令是歐盟碳排放交易的基礎(chǔ)立法，此后，根據(jù)碳排放交易法實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，歐盟陸續(xù)制定了一系列指令、規(guī)定和決議。如2009年12月的“確定有碳泄漏重大風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)名單的決議”，2010年1月的“修正2003碳排放交易指令附錄一列舉的航空企業(yè)名單以及在2006年1月1日或之后每個(gè)航空經(jīng)營(yíng)者的指定主管國(guó)家名單的規(guī)定”，2010年11月的“關(guān)于溫室氣體削減配額拍賣的時(shí)間、管理和其他方面的規(guī)定”等。中國(guó)應(yīng)該盡快制定碳排放交易的全國(guó)統(tǒng)一示范立法，該立法應(yīng)包含碳排放交易的主要內(nèi)容，并形成全國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易法體系。

（二）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定和修改詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則

歐盟碳交易立法非常嚴(yán)謹(jǐn)，注重法律的連續(xù)性和配套實(shí)施，注重法律術(shù)語(yǔ)的準(zhǔn)確性和適用性。比如，2003年《碳排放交易指令》明確該指令的立法目的是以符合成本效益和經(jīng)濟(jì)可行的的方式促進(jìn)溫室氣體減排，并進(jìn)一步明確該指令無(wú)偏見(jiàn)地適用于1996年第61號(hào)指令（限制溫室氣體排放的指令）的任何要求。該指令對(duì)相關(guān)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了準(zhǔn)確界定。如所謂“配額”是指在指定期間排放一噸的二氧化碳當(dāng)量，而該當(dāng)量只有在為滿足本指令的要求時(shí)才是有效的，并且該當(dāng)量根據(jù)指令是可以交易的。所謂“設(shè)施”是指一個(gè)靜止的技術(shù)設(shè)備，附錄一所列出的行為和其他直接相關(guān)的行為與該設(shè)備有直接的聯(lián)系，而該行為會(huì)對(duì)排放和污染產(chǎn)生影響。

中國(guó)的碳排放交易立法注重程序規(guī)制，比如對(duì)碳排放交易的審核，規(guī)定“核證機(jī)構(gòu)應(yīng)按照規(guī)定的程序進(jìn)行核證”，但對(duì)于獲得核證的條件并沒(méi)有詳細(xì)地規(guī)定，僅僅只規(guī)定一些原則性的條件。如對(duì)“核證機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)來(lái)確認(rèn)項(xiàng)目活動(dòng)所有的物理設(shè)施是否按照備案的項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件安裝，項(xiàng)目業(yè)主是否按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件實(shí)施項(xiàng)目”。但如何進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)卻沒(méi)有規(guī)定。應(yīng)在碳排放交易立法中迅速完善實(shí)體性規(guī)定，注重法律的可操作性和適用性，針對(duì)實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，細(xì)化技術(shù)性規(guī)范。

（三）強(qiáng)化碳排放交易的信息公開(kāi)、公眾參與和社會(huì)監(jiān)督

歐盟在其碳排放交易立法中普遍確立了信息公開(kāi)、公眾參與的內(nèi)容。如2003年《碳排放交易指令》第17條規(guī)定：“有關(guān)的決議信息應(yīng)該公開(kāi)，包括與碳排放交易配額分配有關(guān)的，以及與排放許可證規(guī)定的和政府持有的排放報(bào)告有關(guān)的?！?004年修正指令進(jìn)一步規(guī)定了該條規(guī)定。2009年《提高和擴(kuò)展溫室氣體排放交易機(jī)制的指令》第15a條則規(guī)定：“成員國(guó)和歐委會(huì)應(yīng)確保所有的決議和報(bào)告，包括碳排放配額數(shù)量和分配，以及對(duì)碳排放的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查，能夠立即無(wú)歧視地以一種有序的方式披露?！?/p>

中國(guó)要建立自己的碳排放權(quán)交易機(jī)制就必須建立碳排放信息披露制度，要求參與主體都積極、主動(dòng)地對(duì)碳排放信息在行政主管部門(mén)登記、披露和報(bào)告[2]。碳排放交易是否完成規(guī)定的減排量，是否達(dá)成自愿減排的目標(biāo)，不能只靠政府和企業(yè)決定，還需要社會(huì)監(jiān)管和公眾參與。中國(guó)應(yīng)在相關(guān)立法中明確規(guī)定公眾有權(quán)獲取碳排放交易信息，賦予公眾監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)管作用，以監(jiān)督企業(yè)是否切實(shí)完成減排目標(biāo)，對(duì)沒(méi)有完成減排目標(biāo)的企業(yè)，可以訴諸法律或者訴求行政監(jiān)管。

參考文獻(xiàn)：

[1] 胡珀，吳銳.論中國(guó)碳交易法律制度的構(gòu)建[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，（9）.

[2] 王志華.中國(guó)碳排放交易市場(chǎng)構(gòu)建的法律困境與對(duì)策[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012，（4）.[責(zé)任編輯 吳明宇]