摘 要：通過(guò)對(duì)國(guó)外尤其是德國(guó)、日本和韓國(guó)等典型國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政支持的實(shí)踐考察認(rèn)為，中國(guó)在農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持取向中應(yīng)注意五個(gè)方面：財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)保障要符合本國(guó)國(guó)情；財(cái)政支持應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)保障應(yīng)有的社會(huì)性和福利性；財(cái)政為主的多元化籌資是制度發(fā)展的重要保障；財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支持水平要適度；財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支持應(yīng)體現(xiàn)項(xiàng)目的差異性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)保障；財(cái)政支持；模式

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）07-0026-04

社會(huì)保障具有公共產(chǎn)品特性，由市場(chǎng)供給會(huì)造成資源配置的扭曲和社會(huì)福利的減少，因而許多國(guó)家財(cái)政都參與社會(huì)保障供給，且無(wú)城鄉(xiāng)差別和工農(nóng)差別，使農(nóng)民能夠獲得公平保障。目前，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也是中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的重要思路，這意味著國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支持力度也會(huì)明顯加大。本文通過(guò)對(duì)國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政支持模式進(jìn)行考察，以及對(duì)歐盟、日本和韓國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持作典型分析，期望總結(jié)出可供中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政支持借鑒的一些啟示。

一、國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政支持模式及其特點(diǎn)

許多國(guó)家的農(nóng)村社會(huì)保障制度建立較早，發(fā)展較快，且絕大多數(shù)實(shí)行的是城鄉(xiāng)一體或略有差別的保障制度。但是，基于不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的貢獻(xiàn)各不相同。根據(jù)財(cái)政在籌資中的地位與作用，大致有四種模式。

（一）政府包辦型模式

政府包辦型模式的特點(diǎn)是農(nóng)村社會(huì)保障的資金供給責(zé)任完全由政府承擔(dān)，國(guó)家保障全體勞動(dòng)者不需要繳納保險(xiǎn)費(fèi)即可享受低工資高福利政策，享受公費(fèi)醫(yī)療、低房租和失業(yè)保險(xiǎn)等各種保險(xiǎn)待遇。且社會(huì)保障制度建設(shè)由國(guó)家統(tǒng)一制定法律、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一收支標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理。

這一制度模式是以列寧國(guó)家保險(xiǎn)學(xué)說(shuō)為主要依據(jù)的。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，應(yīng)將“老有所養(yǎng)是公民應(yīng)享受的權(quán)利”為主要內(nèi)容的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度列入憲法，以生產(chǎn)資料公有制為保證，由國(guó)家和單位負(fù)責(zé)社會(huì)保障的全部費(fèi)用，個(gè)人不需繳費(fèi)。與這種模式相適應(yīng)，國(guó)家成為社會(huì)保障的供給主體，制度建設(shè)從上至下統(tǒng)一由政府社會(huì)保險(xiǎn)部門直接管理和操作。

此種模式以前蘇聯(lián)為典型代表。二戰(zhàn)后實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義國(guó)家都采取這種供給模式，一定程度上可以將其看做是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。這種模式明確傳達(dá)了人人平等的社會(huì)公平思想，即社會(huì)保險(xiǎn)不僅僅是對(duì)少數(shù)弱者的救濟(jì)，還給予全體普通勞動(dòng)者尊嚴(yán)。但在運(yùn)行中，該模式的缺陷也日益明顯，由于沒(méi)有采用任何經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的管理思路，保障待遇既不與繳費(fèi)多少相聯(lián)，也不與勞動(dòng)貢獻(xiàn)掛鉤，因此社會(huì)保障不能起到相應(yīng)的社會(huì)激勵(lì)作用，被動(dòng)地成為國(guó)家與企業(yè)的巨大負(fù)擔(dān)。

（二）政府主導(dǎo)型模式

政府主導(dǎo)型模式是財(cái)政在農(nóng)村社會(huì)保障的籌資來(lái)源中占絕對(duì)主導(dǎo)地位，公民個(gè)人無(wú)需繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，部分國(guó)家甚至將雇主繳納保險(xiǎn)的責(zé)任也予以免除。這種模式的特點(diǎn)是：（1）高稅收充當(dāng)著福利國(guó)家的財(cái)政基礎(chǔ)，國(guó)家通過(guò)確立累進(jìn)稅制對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配，從而維持高水平的福利支出。（2）普遍覆蓋和全民共享是農(nóng)村社會(huì)保障的基本原則，各種保障制度不僅限于受保人自己，還及于其家屬，并對(duì)維持合理生活水平有困難和經(jīng)濟(jì)不安定的所有事件以最適當(dāng)?shù)姆绞浇o予保障。（3）政府是保障的責(zé)任主體，不僅承擔(dān)著直接的財(cái)政責(zé)任，還承擔(dān)著實(shí)施、管理和監(jiān)督社會(huì)保障的責(zé)任，個(gè)人無(wú)需繳納社會(huì)保障費(fèi)用。

此種模式實(shí)際是對(duì)福利國(guó)家農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政支持責(zé)任的概括，以英國(guó)和瑞典為典型。英國(guó)福利國(guó)家成為社會(huì)保障制度的世界形象，涵蓋了全民醫(yī)療、社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)等，為公民提供了一套“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障體系，確立了以國(guó)家為直接責(zé)任主體的福利普遍性和保障全面性原則。除了英國(guó)，瑞典也有“福利國(guó)家櫥窗”之譽(yù)，其保障范圍不但涵蓋傷殘、生育、疾病、失業(yè)、養(yǎng)老、兒童、遺屬、單親家庭、住房、教育、培訓(xùn)津貼，還提供除現(xiàn)金津貼外的醫(yī)療、護(hù)理等服務(wù)。這種全民性保險(xiǎn)金和廣泛而優(yōu)厚的補(bǔ)貼制度，使瑞典的所有公民都有權(quán)獲得基本生活保障。

但是，福利國(guó)家型模式建立在生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，由于政府承擔(dān)了過(guò)多的財(cái)政責(zé)任，在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響下，很多國(guó)家已經(jīng)出現(xiàn)進(jìn)退兩難的境地。而且，福利陷阱導(dǎo)致社會(huì)保障制度成為一種消極的收入補(bǔ)償制度，而沒(méi)有起到鼓勵(lì)公民通過(guò)工作和儲(chǔ)蓄來(lái)實(shí)現(xiàn)自立的積極作用。

（三）政府兜底型模式

政府兜底型模式是強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障共同負(fù)有出資責(zé)任。當(dāng)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系面臨風(fēng)險(xiǎn)甚至入不敷出時(shí)，政府應(yīng)以“最后出資人”的角色，承擔(dān)維護(hù)制度穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任。

此種模式的主要特點(diǎn)是：（1）以勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)為核心建立社會(huì)保障制度，農(nóng)民是該體系中平等的一員，對(duì)制度的享有以繳納相應(yīng)的保險(xiǎn)費(fèi)為前提，并且保障待遇水平與繳納保險(xiǎn)費(fèi)的多少和個(gè)人收入情況相聯(lián)系，不參加社會(huì)保險(xiǎn)或未繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)則不能享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。（2）政府、社會(huì)、雇主與個(gè)人責(zé)任共擔(dān)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由國(guó)家、雇主和勞動(dòng)者三方來(lái)承擔(dān)，并以勞動(dòng)者和雇主方的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為主，國(guó)家財(cái)政給予適當(dāng)支持。（3）社會(huì)保險(xiǎn)基金在受保成員間調(diào)劑使用，體現(xiàn)互助共濟(jì)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則。

該種財(cái)政支持模式以法國(guó)為典型代表。法國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)是由第二次世界大戰(zhàn)前的行業(yè)保險(xiǎn)聚攏而成，各行業(yè)保險(xiǎn)可根據(jù)各自的原則和情況決定社會(huì)保險(xiǎn)的保費(fèi)和給付。在行業(yè)保險(xiǎn)入不敷出時(shí)，法國(guó)政府通過(guò)統(tǒng)一的稅收加以補(bǔ)貼，扮演了一個(gè)被動(dòng)的“最后付款人”的角色。

（四）政府管理型模式

政府管理型模式是指農(nóng)村社會(huì)保障的資金來(lái)源以農(nóng)民繳費(fèi)和基金運(yùn)營(yíng)為主導(dǎo)，國(guó)家不承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)助和支持責(zé)任，但對(duì)其具有監(jiān)督和管理責(zé)任，以保證制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

此種模式的主要特點(diǎn)是：（1）大部分農(nóng)民作為自營(yíng)者，不存在雇主和雇員的關(guān)系，因此農(nóng)村社會(huì)保障資金來(lái)源于農(nóng)民。他們需要按照工資收入的一定比例繳納社會(huì)保障費(fèi)用，以此作為未來(lái)享有保障的依據(jù)。（2）國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障不負(fù)有直接投資的責(zé)任，僅給予適當(dāng)?shù)恼咝詢?yōu)惠。（3）國(guó)家扮演的是“監(jiān)管人”的角色，通過(guò)完善立法，健全制度，保障農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展。

該種支持模式以新加坡的中央公積金制為代表。新加坡在1955年創(chuàng)設(shè)了公積金制度，將包括農(nóng)民在內(nèi)的全體國(guó)民納入該體系。同年，成立了中央公積金局，負(fù)責(zé)整個(gè)公積金的管理運(yùn)行。中央公積金制度的建立，開(kāi)始只是一個(gè)簡(jiǎn)單的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，逐步演變成為一個(gè)綜合性的，包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療的制度。

二、典型國(guó)家農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政支持的實(shí)踐

（一）德國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持

德國(guó)實(shí)行農(nóng)村社會(huì)保障政策在世界各國(guó)中歷史最為悠久，內(nèi)容也最為全面。1886年5月，《關(guān)于農(nóng)業(yè)企業(yè)中被雇傭人員工傷事故保險(xiǎn)辦法》的公布和生效，奠定了德國(guó)建立農(nóng)業(yè)事故保險(xiǎn)計(jì)劃的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村社會(huì)保障體系的開(kāi)端。如今德國(guó)已建成了包括農(nóng)業(yè)事故保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等一整套獨(dú)立的農(nóng)村社會(huì)保障體系，為農(nóng)業(yè)工作者提供了一個(gè)周密的安全網(wǎng)。農(nóng)業(yè)事故保險(xiǎn)對(duì)象為在農(nóng)業(yè)企業(yè)工作的所有人員，保險(xiǎn)范圍涵蓋整個(gè)大農(nóng)業(yè)體系，政府補(bǔ)貼構(gòu)成該項(xiàng)保障資金的重要來(lái)源，大約占總保障資金的30%左右。農(nóng)村法定醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人員為農(nóng)林、園藝業(yè)的業(yè)主、農(nóng)場(chǎng)主以及配偶、退休農(nóng)場(chǎng)主成員、自雇成員、家庭協(xié)助成員、學(xué)生和失業(yè)者等，資金來(lái)源主要是農(nóng)場(chǎng)主及其在農(nóng)場(chǎng)工作的成員所繳納的保險(xiǎn)稅和政府補(bǔ)貼。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是在1951年農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法頒布后建立起來(lái)的。其保障對(duì)象包括：農(nóng)業(yè)企業(yè)主、農(nóng)民的配偶等，公共養(yǎng)老金是強(qiáng)制性的，雇主、雇員、政府三方共同承擔(dān)。雇主繳納保險(xiǎn)金的1/3或2/3，雇員繳納其余的2/3或1/3。

德國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的特征表現(xiàn)如下：（1）內(nèi)容設(shè)計(jì)豐富，很好地保障了農(nóng)民在生命波折期的基本生活需要。（2）覆蓋面廣，幾乎覆蓋了所有農(nóng)業(yè)人口。（3）標(biāo)準(zhǔn)高，在繳納同等數(shù)額保險(xiǎn)費(fèi)的前提下，每一個(gè)保障項(xiàng)目提供的保障原則上與一般工人的待遇相同。（4）將農(nóng)民享受社會(huì)保障的權(quán)利法制化。

值得一提的是，在德國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障體系中，政府作用雖然有限，只是一個(gè)立法者、監(jiān)管者及適度的援助者，但是對(duì)農(nóng)民卻相當(dāng)慷慨，豐厚的社會(huì)援助資金使農(nóng)民在比城市雇員少繳納保險(xiǎn)費(fèi)的前提下可以享受和他們同樣待遇水平的保障。

（二）日本農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持

日本農(nóng)村社會(huì)保障制度是在第二次世界大戰(zhàn)以后建立起來(lái)的，1959年頒布的《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》和《國(guó)民年金法》，將農(nóng)民享受社會(huì)保障的權(quán)利法制化。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始至90年代，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，農(nóng)村社會(huì)保障不斷得到補(bǔ)充、改革和完善，到20世紀(jì)末，已建立起包括公共醫(yī)療、養(yǎng)老、護(hù)理等各類保險(xiǎn)金和公共福利及老人保健等在內(nèi)的比較完善的、多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，且完全覆蓋農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)民除了參加公共性的國(guó)民年金外，還可以選擇準(zhǔn)公共性的農(nóng)民養(yǎng)老年金、國(guó)民養(yǎng)老基金和繳費(fèi)確定型養(yǎng)老金，并可以普遍地享受國(guó)家的優(yōu)惠待遇。

在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)資金主要來(lái)自政府補(bǔ)助，并由個(gè)人交納少部分保險(xiǎn)費(fèi)。補(bǔ)貼資金的來(lái)源是，中央政府占1/2，縣政府及縣以下的鎮(zhèn)、村政府各占1/4。農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建于20世紀(jì)50年代中期，分為三個(gè)層次：一是將全體國(guó)民共同納入保障范圍的國(guó)民基礎(chǔ)年金制度，具有強(qiáng)制性；二是針對(duì)年滿60歲的國(guó)民養(yǎng)老金的第1號(hào)保險(xiǎn)人，且每年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)60天以上者的農(nóng)民年金基金制度；三是緩解參加基礎(chǔ)年金的第1號(hào)投保者與其他投保者的差距的國(guó)民年金基金制度。

2000年4月，日本政府又推出一項(xiàng)新的社會(huì)保障制度——護(hù)理保險(xiǎn)。這種制度主要是為應(yīng)對(duì)人口老齡化、少子化，防范國(guó)民年老之后的生活護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)和未來(lái)社會(huì)保障制度財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一種保障形式。資金來(lái)源中，中央政府負(fù)擔(dān)25%，都道府縣和市町村各自負(fù)擔(dān)12.5%，其余50%來(lái)自護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)。

由此可見(jiàn)，全民保險(xiǎn)是日本社會(huì)保障制度的主要特征，農(nóng)民與城市居民一樣，普遍地享受國(guó)家社會(huì)保障制度帶來(lái)的利益。而且日本堅(jiān)持社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，社會(huì)保障水平在城鄉(xiāng)間的差距不斷縮小，一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障的城鄉(xiāng)平等化。

（三）韓國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持

韓國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建立的相對(duì)較晚。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，韓國(guó)政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化的需要，才逐漸將社會(huì)保障制度擴(kuò)大到農(nóng)村。在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，韓國(guó)現(xiàn)行的是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國(guó)民健康保險(xiǎn)，資金來(lái)源主要有三種渠道：一是農(nóng)民繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，根據(jù)農(nóng)民收入和財(cái)產(chǎn)狀況分為不同等級(jí)收取；二是靠國(guó)庫(kù)支援，支援的比例為總費(fèi)用的40%；三是對(duì)煙草實(shí)行10%的稅額，主要用于65歲以上老人的醫(yī)保補(bǔ)助。為減少農(nóng)民的保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)，韓國(guó)政府每年都對(duì)醫(yī)保進(jìn)行國(guó)庫(kù)支援，以維護(hù)醫(yī)保的財(cái)政收支平衡。

韓國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是國(guó)民年金制度，包括兩部分：一是以公務(wù)員、軍人、私立學(xué)校教職員為對(duì)象的職業(yè)年金；二是以一般國(guó)民為對(duì)象的國(guó)民年金。韓國(guó)從20世紀(jì)60年代起先后制定了《公務(wù)員年金法》（1960年）、《軍人年金法》（1963年）、《私立學(xué)校教員年金法》（1973年）、《國(guó)民福利年金法》（1973年）。1986年《國(guó)民福利年金法》更名為《國(guó)民年金法》，于1988年開(kāi)始實(shí)施，1995年將地區(qū)加入者擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū)，對(duì)象為農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)的農(nóng)漁民（含城市、農(nóng)民工）、城市自營(yíng)人員。國(guó)民年金的保險(xiǎn)費(fèi)原則上由加入者負(fù)擔(dān)。國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼一部分，主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。對(duì)農(nóng)民加入者，國(guó)庫(kù)為每人每月援助2200韓元，相當(dāng)于最低保險(xiǎn)費(fèi)的1/3。

三、國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政支持對(duì)中國(guó)的啟示

（一）財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)保障要符合本國(guó)國(guó)情

通過(guò)對(duì)國(guó)外及典型國(guó)家農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政支持的考察可以看出，無(wú)論采取何種支持模式，基本上能夠體現(xiàn)本國(guó)特色，而且只有符合本國(guó)國(guó)情，制度才能獲得可持續(xù)發(fā)展。例如，以蘇聯(lián)為代表的政府包辦型模式首先是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的必然產(chǎn)物，而后又由于其追求絕對(duì)公平而成為國(guó)家的負(fù)擔(dān)；以英國(guó)和瑞典為代表的政府主導(dǎo)型模式是建立在生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，在兩國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的時(shí)期制度能夠獲得快速發(fā)展，而在經(jīng)濟(jì)低迷期，又不可避免地進(jìn)入“進(jìn)退兩難”的境地。

同樣，中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展與其他國(guó)家也存在著國(guó)情差異：（1）制度建設(shè)條件不同。一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同。世界上大多數(shù)建立了完善社會(huì)保障體系的國(guó)家，其社會(huì)保障制度的建設(shè)都與工業(yè)化進(jìn)程緊密相關(guān)，國(guó)家能夠?yàn)橹贫鹊目v深發(fā)展提供必要的經(jīng)濟(jì)條件。而中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障需要在工業(yè)化與城市化還未完成的情況下建立，社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。二是制度建設(shè)路徑不同。國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障的建立基本上都循著立法先行的路徑，使社會(huì)保障項(xiàng)目的設(shè)立以及運(yùn)行都有法可依。中國(guó)社會(huì)保障制度的建立則循著政策先行以及試點(diǎn)先行的路徑，城鎮(zhèn)社會(huì)保障以及農(nóng)村社會(huì)保障的建立多以政府政策文件、部門規(guī)章等形式為依據(jù)，制度缺乏必要的保障。（2）思想認(rèn)識(shí)不同。世界上許多國(guó)家走的是城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展道路，國(guó)家無(wú)市民與農(nóng)民的差別，在社會(huì)保障制度上也就鮮有城市與農(nóng)村的差別，因此大多遵循了社會(huì)保障整體推進(jìn)的制度發(fā)展路徑。在中國(guó)，城鄉(xiāng)分割的二元體制存在多年，客觀上造成制度供給者與制度需求者對(duì)社會(huì)保障認(rèn)識(shí)的差異化。對(duì)于多數(shù)農(nóng)民而言，他們習(xí)慣上更依賴于土地保障及家庭保障等非正式制度安排，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度尤其是具有保險(xiǎn)性質(zhì)的保障項(xiàng)目的接受尚存在一定困難，需要制度建設(shè)循序漸進(jìn)的施行。

上述兩個(gè)制度建設(shè)環(huán)境的不同，客觀要求中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持應(yīng)具備中國(guó)特色，對(duì)國(guó)外相關(guān)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)有選擇地借鑒。

（二）財(cái)政支持應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)保障應(yīng)有的社會(huì)性和福利性

作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，社會(huì)性和福利性既是社會(huì)保障體系的特征，也是社會(huì)保障體系得以發(fā)展的基礎(chǔ)。社會(huì)性體現(xiàn)了人與人之間互助，共同抵御自然和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)互濟(jì)性，福利性則能夠改善社會(huì)成員的生活狀況，提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量。國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)基本都體現(xiàn)了這兩個(gè)特征，如西方工業(yè)化國(guó)家已經(jīng)普遍實(shí)現(xiàn)了“國(guó)民皆保險(xiǎn)”，農(nóng)民在養(yǎng)老和醫(yī)療等各方面基本享有與其他人員同樣的待遇，充分體現(xiàn)了社會(huì)保障的社會(huì)性和福利性；日本的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)1/3，其余2/3來(lái)自保險(xiǎn)者繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，國(guó)民健康保險(xiǎn)則由國(guó)庫(kù)補(bǔ)助保險(xiǎn)費(fèi)的50%，并確立了社會(huì)化的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

在中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中，農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)與發(fā)展很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)屬于被遺忘的角落。農(nóng)民雖然為工業(yè)化、城市化做出了很大的貢獻(xiàn)，但是卻沒(méi)有享受到應(yīng)有的待遇，因此不管是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立，還是新型農(nóng)村合作醫(yī)療的深化改革，都是政府對(duì)農(nóng)民隱性負(fù)債的補(bǔ)償。但是由于城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距太大，現(xiàn)有的補(bǔ)貼與支持政策還難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，不能完全體現(xiàn)社會(huì)性和福利性，這正是未來(lái)政府增加對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障支持力度的有效證據(jù)。

（三）財(cái)政為主的多元化籌資是制度發(fā)展的重要保障

國(guó)際勞工組織第102號(hào)公約確定的社會(huì)保障資金籌集原則是：第一，受保職工擔(dān)負(fù)的費(fèi)用，不應(yīng)超過(guò)全部所需費(fèi)用的一半。第二，要避免低收入者負(fù)擔(dān)過(guò)重。第三，要考慮本國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況。根據(jù)這些原則，各國(guó)社會(huì)福利和社會(huì)援助項(xiàng)目基本上由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。實(shí)行普遍保障的英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)資金全部來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)貼。歐洲大陸國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金絕大部分也源于財(cái)政補(bǔ)貼，如德國(guó)和奧地利為70%，芬蘭為75%，希臘和波蘭為90%。財(cái)政的強(qiáng)有力支持，充分體現(xiàn)了國(guó)民收入再分配功能。

國(guó)外社會(huì)保障資金的來(lái)源渠道總體是多元的。除了國(guó)家補(bǔ)貼外，還有個(gè)人和企業(yè)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，通過(guò)彩票發(fā)行以及社會(huì)捐助等方式籌集的資金，其中有幾種典型的資金來(lái)源方式是值得中國(guó)思考和借鑒的。一是開(kāi)征相關(guān)稅種。除絕大部分國(guó)家開(kāi)征的社會(huì)保障稅外，巴西對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)買方征收2.2%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品稅作為農(nóng)村社會(huì)保障的資金來(lái)源，通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)征收農(nóng)業(yè)產(chǎn)品稅以補(bǔ)貼農(nóng)村社會(huì)保障。二是進(jìn)行行業(yè)轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼。例如，法國(guó)農(nóng)民及其家屬的社會(huì)保險(xiǎn)，目前農(nóng)產(chǎn)品附加稅能占到經(jīng)費(fèi)總額的22%，其他公共社會(huì)保險(xiǎn)部門的轉(zhuǎn)移支付占30%；農(nóng)業(yè)社會(huì)互助金有28%的部分來(lái)源于人口補(bǔ)償。

此外，還存在其他各國(guó)所特有的籌資形式。例如，波蘭政府為消化轉(zhuǎn)制成本，還通過(guò)調(diào)整政府支出和出售國(guó)有資產(chǎn)來(lái)解決，把民航公司等52家最大的國(guó)有企業(yè)私有化，以將所得用于支持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。巴西用發(fā)行國(guó)債來(lái)為國(guó)家社會(huì)保障協(xié)會(huì)籌資，實(shí)際上主要就是為農(nóng)村年金計(jì)劃籌資。

（四）財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支持水平要適度

適度的社會(huì)保障有助于社會(huì)的穩(wěn)定和人民生活改善。西方社會(huì)保障制度自建立以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期、全面發(fā)展而發(fā)展迅速，許多國(guó)家因提供全面社會(huì)保障而成為福利國(guó)家。但進(jìn)入20世紀(jì)70年代中期以后，由于經(jīng)濟(jì)“滯脹”、失業(yè)率居高不下與通貨膨脹的長(zhǎng)期困擾，以及日益嚴(yán)重的人口老齡化挑戰(zhàn)，擴(kuò)張性的福利政策導(dǎo)致許多國(guó)家財(cái)政預(yù)算嚴(yán)重失衡，入不敷出，出現(xiàn)巨額財(cái)政赤字，使社會(huì)保障制度開(kāi)始陷入難以為繼的困境之中。沉重的社會(huì)福利負(fù)擔(dān)造成的壓力，觸發(fā)了西方國(guó)家的社會(huì)危機(jī)和社會(huì)沖突不斷加劇，降低了經(jīng)濟(jì)效率，抑制了經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定的增長(zhǎng)。

中國(guó)現(xiàn)在正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，人口多，生產(chǎn)力水平低，工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化的任務(wù)遠(yuǎn)未完成，農(nóng)村人口仍占總?cè)丝诘慕^大部分。因此，中國(guó)的社會(huì)保障水平必須適應(yīng)這一狀況，絕不能盲目追求福利國(guó)家的社會(huì)保障發(fā)展模式。從長(zhǎng)期目標(biāo)來(lái)看，中國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)保障的建設(shè)要按照“低起點(diǎn)、漸進(jìn)式”原則來(lái)進(jìn)行，建立覆蓋全社會(huì)所有居民的社會(huì)保障系統(tǒng)只能逐步擴(kuò)大，不能急于求成；在確定社會(huì)保障水平時(shí)要從中國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，做到“低水平、廣覆蓋”，以保證農(nóng)民最基本的生活需要。作為新型農(nóng)村社會(huì)保障重要資金來(lái)源的公共財(cái)政政策也必須與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)。

（五）財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支持應(yīng)體現(xiàn)項(xiàng)目的差異性

從世界各國(guó)的社會(huì)保障實(shí)踐來(lái)看，除政府包辦型的福利國(guó)家外，政府對(duì)社會(huì)保障的介入程度和范圍均視不同的社會(huì)保障項(xiàng)目而定。總體來(lái)看，在社會(huì)救助領(lǐng)域，由于它是對(duì)貧困人口與不幸者組成的社會(huì)脆弱群體無(wú)償提供物質(zhì)援助的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，政府基本是全面介入以保障公民基本的生存權(quán)利；在社會(huì)福利領(lǐng)域，其重點(diǎn)在于改善和提高成員的生活質(zhì)量，受部分國(guó)家福利危機(jī)困擾的警示，各國(guó)政府在提供該項(xiàng)各項(xiàng)保障制度時(shí)已經(jīng)開(kāi)始注重考察自身財(cái)政承受能力。政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的介入程度和范圍有很大差別，歐、美、日等國(guó)家的共同點(diǎn)是政府財(cái)政是社會(huì)保險(xiǎn)的后盾，社會(huì)保險(xiǎn)若出現(xiàn)入不敷出的情況，最終仍由政府負(fù)責(zé)。

中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)起步晚，起點(diǎn)低，無(wú)論是農(nóng)村社會(huì)救助和福利制度，還是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度都需要國(guó)家大力推進(jìn)。但是在制度建設(shè)過(guò)程中，政府也應(yīng)分清輕重緩急，根據(jù)農(nóng)民的需求特點(diǎn)和財(cái)政收入情況，分類實(shí)施。顯然，帶有純公共產(chǎn)品特征的農(nóng)村低保制度、救災(zāi)救濟(jì)制度和五保供養(yǎng)制度等農(nóng)村社會(huì)救助制度的財(cái)政支持資金是首先要保證足額到位的，對(duì)于新農(nóng)保和新農(nóng)合為主要組成部分的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)則需要分步推進(jìn)。

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Practice and Revelation of Foreign Financial Support of the Rural Social Security

BI Hong-xia

（College of Economics and Management，Shandong Agricultural University，Taian 271018，China）

Abstract：By examining the abroad，especially foreign typical of Germany，Japan and South Korea that the financial support of the rural social security practice，we found that China in the orientation of the financial support of the rural social security should pay attention to the five areas，namely：financial support should consistency with their own national conditions；financial support should embody the social and welfare；financial-based on diversified fund-raising；financial support is moderate；fiscal support project reflect the differences.

Key words： rural social security；financial support；mode

[責(zé)任編輯 吳高君]