摘要：對(duì)于我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障，土地的經(jīng)濟(jì)保障性弱，風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傂圆?，缺乏?qiáng)制積累財(cái)富化解風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，其效用外溢全社會(huì)但卻沒(méi)有建立起與受益邊界相匹配的供給制度-組織邊界，不具備社會(huì)保障四方面的基本特征，不具有對(duì)社會(huì)保障的替代作用。土地不勝農(nóng)村社會(huì)保障之重，卻因被動(dòng)承載保障功能而損失土地效率和農(nóng)業(yè)績(jī)效，首重保障功能的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排實(shí)際上帶給農(nóng)民的是負(fù)效用。政府需在土地之外提供社會(huì)保障公共品，以剝離土地的保障功能，釋放土地的生產(chǎn)效率。

關(guān)鍵詞：土地制度；農(nóng)村社會(huì)保障；生產(chǎn)要素；公共品

中圖分類號(hào)：F062.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收稿日期：2013-03-13

作者簡(jiǎn)介：蔡少琴（1975-），女，廣東澄海人，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)；李郁芳（1957-），女，福州人，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與政策、政府規(guī)制。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：10YJA790103。

一、問(wèn)題的提出

隨著人民公社體制的解體，國(guó)家向村社讓渡土地所有權(quán)，同時(shí)也轉(zhuǎn)嫁了社會(huì)保障公共品的供給義務(wù)，國(guó)家事實(shí)上不再承擔(dān)農(nóng)村公共品開(kāi)支；村社則以向成員分配集體所有的土地來(lái)體現(xiàn)對(duì)成員的保障[1]。每個(gè)農(nóng)戶承包了一塊農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，家庭有了較為穩(wěn)定的收入來(lái)源，貧困、失業(yè)、工傷、疾病、養(yǎng)老等困難被認(rèn)為能一攬子得到解決。土地作為農(nóng)村社會(huì)保障的替代物，長(zhǎng)期承擔(dān)著為農(nóng)民提供基本生活、就業(yè)的直接保障功能和養(yǎng)老、醫(yī)療的間接保障功能[2]?，F(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)中顯著考慮、鄭重顧及了土地保障功能的因素，集體所有制的主要道義目標(biāo)是為9億農(nóng)民提供生存保障[3]。

對(duì)土地制度的社會(huì)保障功能的研究，可以追溯到Jmaes C. Scott的農(nóng)民“道義經(jīng)濟(jì)”理論。溫鐵軍 （2002） 明確提出，農(nóng)地現(xiàn)在最主要的功能不是生產(chǎn)資料而是社會(huì)保障[4]；呂軍書(shū)等（2011）認(rèn)為農(nóng)地規(guī)?；贫劝才乓字剞r(nóng)地的保障功能[5]。但是，近年來(lái)不少學(xué)者看到了農(nóng)地保障功能的缺陷及其弱化的趨勢(shì)，尤其看到了農(nóng)地制度安排彰顯保障功能而抑制土地效率和農(nóng)業(yè)績(jī)效的負(fù)面影響（賴盛中，2003；曹正漢，2007；陳希勇，2008），異議之聲絡(luò)繹不絕，圍繞強(qiáng)化還是弱化土地保障功能問(wèn)題的爭(zhēng)論迭起。如在以土地為保障的制度安排下，使用權(quán)不穩(wěn)定造成土地生產(chǎn)性投入不足，均田承包造成經(jīng)營(yíng)零碎低效，農(nóng)民淡漠農(nóng)業(yè)收益卻倚重農(nóng)地保障，低效、甚至無(wú)效占用土地，粗放經(jīng)營(yíng)、拋荒浪費(fèi)，造成土地流轉(zhuǎn)集中困難和配置劣化。

土地保障效用與產(chǎn)出效用的享有主體同為農(nóng)民，如果土地確實(shí)能夠發(fā)揮與社會(huì)保障同質(zhì)的作用，保障功能的長(zhǎng)期貢獻(xiàn)或許抵消掉損失的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率還有剩余，對(duì)于整個(gè)農(nóng)民群體產(chǎn)生總福利提升的效果，則可得到效用最大化主體——農(nóng)民的認(rèn)同。既然農(nóng)地制度在保障功能與生產(chǎn)要素功能之間只能顧此失彼，容忍二元化的社會(huì)保障體系存在也不失為次優(yōu)的選擇。在一個(gè)“整個(gè)社會(huì)沒(méi)有別的手段替代土地做農(nóng)民的保障”[6]的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，在保持保障功能的前提下，損失的生產(chǎn)效率還有望經(jīng)過(guò)農(nóng)地制度某種微調(diào)、變通（如建立運(yùn)行良好的土地租賃市場(chǎng)[7]）得到一定程度地挽回。而若土地不堪社會(huì)保障之重，卻要為此花費(fèi)沉重的效率代價(jià)，當(dāng)前首重保障功能的農(nóng)地制度安排則大有可商榷之處。這樣，問(wèn)題就歸結(jié)為對(duì)土地兩方面功能和效率的權(quán)衡。本文認(rèn)為，首先要厘清土地能否承擔(dān)社會(huì)保障功能的問(wèn)題，或者說(shuō)土地保障對(duì)社會(huì)保障是否具有替代性的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上對(duì)土地兩種功能及其效率的比較取舍才有意義。

二、土地保障對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的替代性分析

社會(huì)保障是社會(huì)、集體組織或個(gè)人儲(chǔ)存物質(zhì)財(cái)富，牢實(shí)墊底以供不時(shí)之需，在危機(jī)時(shí)刻耗用儲(chǔ)存、集聚的物質(zhì)財(cái)富，抗災(zāi)御變，維持或確保社會(huì)成員基本生活，使其免于陷入困境，減少震動(dòng)，消除隱憂，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活起平穩(wěn)作用的機(jī)制。從以上含義，本文歸納了社會(huì)保障四方面的基本特征，據(jù)此逐項(xiàng)比較土地保障與社會(huì)保障的異同，分析土地保障對(duì)社會(huì)保障的替代性。

（一） 經(jīng)濟(jì)保障性

社會(huì)保障的實(shí)施是對(duì)生活資料這類物質(zhì)財(cái)富的耗用[8]?，F(xiàn)代意義的社會(huì)保障通常以社會(huì)保障基金的形式實(shí)現(xiàn)，遭遇風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成員可以非常便捷地將獲得支付的保障基金轉(zhuǎn)化為生活資料。為便于比較，我們區(qū)分土地保障的兩種形式：與土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)相聯(lián)系的實(shí)物保障形式和與土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)相聯(lián)系的貨幣保障形式。

1.實(shí)物形式的土地保障。土地只是一種生產(chǎn)資料，不是人們可以直接享用的生活資料，須由農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，取得土地收獲物供給生活資料。這意味著，在經(jīng)濟(jì)保障性方面，土地保障的“可兌現(xiàn)性”弱。在農(nóng)民遭遇疾病、傷殘、災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，并不能期望從土地上即期獲得物質(zhì)救助，彌補(bǔ)損失，渡過(guò)難關(guān)。農(nóng)民年老時(shí)，土地上也不可能有現(xiàn)成的產(chǎn)出，供養(yǎng)其基本的衣食住行。所謂土地的養(yǎng)老保障功能，實(shí)際上是一種憑借土地收入的代際轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)的家庭養(yǎng)老。至于土地的醫(yī)療保障功能，只不過(guò)是說(shuō)農(nóng)民可以依靠土地收益支付一定的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。從這種意義上說(shuō)，土地為農(nóng)民的社會(huì)保障提供了條件，而非農(nóng)民的社會(huì)保障本身。既然僅作為一個(gè)條件，土地保障作用的發(fā)揮有賴于與勞動(dòng)力要素和自然生產(chǎn)過(guò)程等條件相結(jié)合。土地轉(zhuǎn)化為保障生活的物質(zhì)財(cái)富過(guò)程，一方面可能因其他條件不具備而無(wú)法完成，另一方面可能因各種條件的契合度而影響轉(zhuǎn)化率。前者比如農(nóng)民在年老體衰、重病纏身、遭遇天災(zāi)人禍等喪失勞動(dòng)能力，或外出打工等，土地與勞動(dòng)力與農(nóng)業(yè)自然生產(chǎn)過(guò)程相分離的條件下，承包的地塊雖在，卻起不了實(shí)際的養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、失業(yè)保障的作用；后者比如過(guò)多勞動(dòng)力投入到有限且不斷減少的耕地資源上，新增產(chǎn)出所能轉(zhuǎn)化形成的邊際經(jīng)濟(jì)保障遞減，勞動(dòng)者得自土地的平均“失業(yè)保險(xiǎn)”水平將持續(xù)弱化直至從土地上“失業(yè)”。

土地經(jīng)濟(jì)保障功能的強(qiáng)弱取決于土地實(shí)際收益。當(dāng)前戶均土地農(nóng)業(yè)收益由于以下幾方面原因趨于下降，一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較收益率持續(xù)低下，二是土地配置劣化，三是人口的擴(kuò)張和土地非農(nóng)化進(jìn)程造成人多地少局面突出，戶均保有土地?cái)?shù)量和質(zhì)量縮減。相對(duì)于不斷攀升的基本生存成本，土地收入對(duì)農(nóng)民生存的支持程度日益“攤薄”，土地保障作用正日漸式微。

2.貨幣形式的土地保障。土地貨幣形式的保障，指的是間接的、與使用權(quán)流轉(zhuǎn)相聯(lián)系的保障[9]。通過(guò)土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，承包者獲得一定的資金收益，體現(xiàn)為一次性的轉(zhuǎn)讓金或者定期的租金、土地分紅等，從形式上看具備了經(jīng)濟(jì)保障的特征，能夠?yàn)檗r(nóng)民應(yīng)對(duì)當(dāng)期生存困難提供切實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。這種以資本化土地收益為基礎(chǔ)的保障，實(shí)際上采取對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)物形式保障的提前折現(xiàn)來(lái)取得保障資金的給付。承包者雖無(wú)須親自從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)即可獲得收入換取生活資料，但在土地依法保持農(nóng)業(yè)用途不變的前提下，土地資本化收益只能由其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)物收益派生而來(lái)，并未從根本上改變土地保障的屬性。

近年來(lái)，認(rèn)識(shí)到土地直接保障的局限性，部分研究視角轉(zhuǎn)向給農(nóng)民以土地財(cái)產(chǎn)收益為基礎(chǔ)的間接保障思路，認(rèn)為可通過(guò)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效，使農(nóng)民獲得更多物質(zhì)財(cái)富，為在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會(huì)保障體系提供物質(zhì)基礎(chǔ)[10]。這種解決方案突出了土地的配置效率，能夠一定程度上協(xié)調(diào)土地保障功能和生產(chǎn)要素功能之間的矛盾，可能兼顧保障農(nóng)民基本生活和推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)雙重目標(biāo)。然而在農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題上，這只是一種“新瓶裝舊酒”式的改革，保障資金來(lái)源仍是土地農(nóng)業(yè)收入，由土地產(chǎn)出在承包者和實(shí)際經(jīng)營(yíng)者之間分配而來(lái)。土地產(chǎn)出分配給承包者部分體現(xiàn)為保障，分配給實(shí)際耕種者部分則體現(xiàn)收益。認(rèn)為這樣一來(lái)農(nóng)民的保障問(wèn)題就迎刃而解的觀點(diǎn)，可能某種程度上過(guò)高估計(jì)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。即便是現(xiàn)代規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)，如若不具潛力產(chǎn)生充足的利潤(rùn)供土地承包者和耕作者分配，就難以產(chǎn)生土地流入需求，難以形成土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，間接的土地保障因此無(wú)從實(shí)現(xiàn)。目前在我國(guó)，土地經(jīng)營(yíng)性收益微薄，經(jīng)營(yíng)者普遍無(wú)力承擔(dān)一筆額外的地租成本，租種需求疲軟，流轉(zhuǎn)價(jià)格低廉，土地市場(chǎng)交投低迷。期望以承包地財(cái)產(chǎn)性收益代替經(jīng)營(yíng)性收益來(lái)解決農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

通過(guò)對(duì)土地兩種保障形式的分析，與社會(huì)保障相比，土地保障呈弱經(jīng)濟(jì)保障性。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傂?/p>

社會(huì)保障的主體和核心部分是社會(huì)保險(xiǎn)，遵循保險(xiǎn)的大數(shù)法則。風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和分布有一定概率，而保險(xiǎn)具有分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的功能，能夠依靠集體的力量實(shí)行互助共濟(jì)，把集中在少數(shù)單位和個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)損失分散給多數(shù)單位和個(gè)人承擔(dān)，通過(guò)這種轉(zhuǎn)嫁方式體現(xiàn)整體利益一致基礎(chǔ)上的互相幫助、互相支持的一種資金再分配關(guān)系。簡(jiǎn)言之，社會(huì)保障通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的分散化解來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)遭遇困境者的保護(hù)，構(gòu)成一種安全機(jī)制。

與社會(huì)保障相比，土地保障在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、患難共濟(jì)方面的表現(xiàn)如何？現(xiàn)行土地集體所有制安排力圖實(shí)現(xiàn)“均平”和“濟(jì)困”兩重保障目標(biāo)，分別對(duì)應(yīng)成員權(quán)優(yōu)先原則和生存權(quán)優(yōu)先原則[3]。平均分配土地并根據(jù)變動(dòng)的人口頻繁重新調(diào)整的土地制度，突出了成員權(quán)邏輯，被認(rèn)為考慮了為每個(gè)成員提供生存必需品的社會(huì)準(zhǔn)則，能給集體帶來(lái)某種風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偸找?，具有一定的社?huì)保險(xiǎn)功能[7]。這一安排以每個(gè)個(gè)體面臨相同的潛在風(fēng)險(xiǎn)為預(yù)設(shè)，并試圖通過(guò)分配給其大致等量的承包地塊來(lái)均攤風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“同等”保障。誠(chéng)然，農(nóng)民直接經(jīng)營(yíng)土地產(chǎn)生自給自足性收益，自產(chǎn)自用的糧、菜、油等，既滿足農(nóng)民的基本生活消費(fèi)需求，又保護(hù)農(nóng)民免受通貨膨脹之害，過(guò)濾掉部分市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)一定的生存保障效應(yīng)。在大多數(shù)村莊，表面上看起來(lái)人人有土地，人人有保障。然而，正如曹正漢（2007）所認(rèn)為的，均平的人均耕地在正常年景下尚不足維生，即使不考慮生病和遭遇意外事故，農(nóng)民也可能陷入難以自拔的貧困泥潭[3]。這一點(diǎn)透過(guò)純農(nóng)業(yè)農(nóng)村居民年收入長(zhǎng)年低于國(guó)家規(guī)定的農(nóng)村居民貧困線[10]的現(xiàn)象顯露無(wú)遺，故“均平”未必能夠“濟(jì)困”。所謂均分土地某種程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)戶的保障，只是一種狹隘的、水平低下的保障。

同時(shí)，目前基于均平土地承包的保障，實(shí)為一種 “興衰自負(fù)”的封閉式保障，不存在分散消化風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。個(gè)體農(nóng)民只能依靠分得的“一畝三分地”，依靠家庭成員自身的力量，獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)災(zāi)難或困難，獨(dú)善其身，自求多福。農(nóng)戶依托承包地，“承包”了對(duì)自己的風(fēng)險(xiǎn)保障。王勇等（2006）從實(shí)物期權(quán)的角度透視現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，指出土地保障的性質(zhì)僅僅是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)鎖定機(jī)制來(lái)規(guī)避農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)上的風(fēng)險(xiǎn)，而不是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分散的辦法來(lái)幫助農(nóng)戶轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，所以不是社會(huì)性保障[11]?？梢灶A(yù)見(jiàn)，由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)在哪一塊土地上突發(fā)，一旦損失超過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的補(bǔ)償限度，保障就將從哪一塊土地上垮塌。即使考慮到變賣土地獲得的財(cái)產(chǎn)性收益有可能足以彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失，土地的保障效用也將一次耗盡，而非長(zhǎng)期存在、持續(xù)發(fā)揮作用。土地保障如此脆弱、不穩(wěn)定，以致在所有的災(zāi)難變故和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)面前，每一個(gè)體農(nóng)戶，雖背靠土地，卻唯有孤身作戰(zhàn)，與風(fēng)險(xiǎn)抗衡。

（三）強(qiáng)制統(tǒng)籌性

社會(huì)保障通過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)弱者的接濟(jì)。為了籌集、積累充足的資金建立社會(huì)賬戶，實(shí)行社會(huì)互助共濟(jì)，必須在風(fēng)險(xiǎn)可能分布的廣泛范圍內(nèi)，有計(jì)劃、有保證地進(jìn)行保險(xiǎn)基金的積蓄。為此，要求社會(huì)成員交出自己收入的一部分，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑使用，用于向當(dāng)期的弱者提供幫助，以及補(bǔ)償未來(lái)可能的風(fēng)險(xiǎn)損失。這種積蓄不同于為自我保障進(jìn)行個(gè)人賬戶的自愿儲(chǔ)蓄。社會(huì)保障的提供有賴于社會(huì)賬戶的形成、積累和再分配。由于在現(xiàn)期收入與未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)之間的權(quán)衡中后者往往被低估，社會(huì)成員多半吝于貢獻(xiàn)出自己部分現(xiàn)期收入，社會(huì)賬戶很可能無(wú)法形成足夠的基金規(guī)模有效抵御較大范圍的風(fēng)險(xiǎn)，這正是馬斯格雷夫（1998）提出的德優(yōu)公共品（merit goods）有效供給的命題。德優(yōu)品的配置，若從社會(huì)基本價(jià)值考慮，由私人需求引致的供給將處于次優(yōu)水平，市場(chǎng)供求均衡的結(jié)果是“不滿意的”。這要求存在一個(gè)高于個(gè)人之上的“權(quán)威機(jī)構(gòu)”，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益，對(duì)個(gè)人的消費(fèi)作出“滿意”或“不滿意”的價(jià)值判斷，并據(jù)此進(jìn)行供給的干預(yù)，提供出“滿意”的德優(yōu)品供社會(huì)成員消費(fèi)。社會(huì)保障屬于德優(yōu)公共品范疇，通常由國(guó)家導(dǎo)向、乃至某種程度上強(qiáng)制民眾消費(fèi)社會(huì)保障公共品，培育社會(huì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力?，F(xiàn)代基金型社會(huì)保障往往運(yùn)用一定的強(qiáng)制性手段，依法統(tǒng)一征收社會(huì)成員個(gè)人收入的一部分，轉(zhuǎn)化為全社會(huì)的保險(xiǎn)基金。

土地保障是否具備這種強(qiáng)制積累和社會(huì)化分配的機(jī)制？顯然，在土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)中，是考慮了統(tǒng)籌再分配的因素的。首先，國(guó)家力量和資源退出鄉(xiāng)村社會(huì)之初，統(tǒng)籌配置財(cái)富的唯一途徑就是統(tǒng)籌配置土地。以低個(gè)人化的農(nóng)地制度安排解決農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)是一種成本較低的方案[7]。集體掌握了依據(jù)村社人口變動(dòng)調(diào)整土地分配或?yàn)榇祟A(yù)留機(jī)動(dòng)地以獲取收益的權(quán)力，類似于建立起一個(gè)集體統(tǒng)籌賬戶，集聚、控制了部分資源。土地不定期調(diào)整行為如同對(duì)農(nóng)民課征隨機(jī)稅，分割出完整土地產(chǎn)權(quán)中的部分權(quán)利。集體通過(guò)土地的再分配來(lái)實(shí)現(xiàn)保障的再分配。問(wèn)題是權(quán)利的賬戶與財(cái)產(chǎn)的賬戶畢竟不同。地權(quán)的強(qiáng)制統(tǒng)籌更多側(cè)重應(yīng)對(duì) “均平”存在的同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，疏怠了分布不均、不可控的、無(wú)從預(yù)測(cè)的生存風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，我國(guó)的農(nóng)村土地制度近年來(lái)正在朝向承包關(guān)系更多穩(wěn)定、更少調(diào)整的方向變動(dòng)，大大壓縮了集體土地賬戶統(tǒng)籌配置的空間。另外，為了對(duì)面臨生存威脅的成員施以援手，要求集中一部分土地收益用于扶危濟(jì)困。農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)代實(shí)行的鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)范圍的提留和統(tǒng)籌（三提五統(tǒng)），按承包地面積向農(nóng)戶提取少量土地收益用于公共事務(wù)，一定程度涵蓋了生存保障。比如村提留中的公益金用于五保戶供養(yǎng)、特別困難戶補(bǔ)助、合作醫(yī)療保健以及其他集體福利事業(yè)，鄉(xiāng)統(tǒng)籌也包含有優(yōu)撫的款項(xiàng)。不過(guò) “三提五統(tǒng)”涉及的只是極其有限的保障項(xiàng)目，在人均耕地收益本不足維生時(shí)，從中分割少量的收入作濟(jì)困用途，除了加重農(nóng)戶的生計(jì)負(fù)擔(dān)，發(fā)揮的濟(jì)困作用其實(shí)微乎其微。稅費(fèi)改革乃至取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村統(tǒng)籌已不復(fù)存在，社會(huì)保障需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的消散化解，而目前在我國(guó)農(nóng)村，這一經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚沒(méi)有建立起來(lái)。

（四）社會(huì)性公共品屬性

社會(huì)保障是一種典型的社會(huì)性公共品，效用波及全社會(huì)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要意義。尤其在我國(guó)現(xiàn)階段，有效的農(nóng)村社會(huì)保障公共品供給能夠增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)安全感和消費(fèi)預(yù)期，拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)需求，密切關(guān)系到擴(kuò)大內(nèi)需、增強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活力、保持中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)等社會(huì)發(fā)展目標(biāo)前景。

公共品的經(jīng)濟(jì)邊界和政治邊界相互匹配是實(shí)現(xiàn)公共品供求平衡的基本前提。經(jīng)濟(jì)邊界涵蓋所有從此公共品中受益的個(gè)體，政治邊界則指為保證支付者與受益者相互匹配而設(shè)立的制度——組織結(jié)構(gòu)，理想的政治邊界應(yīng)該正好與公共品的受益?zhèn)€體相對(duì)應(yīng)[12]。基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，其效用除了滿足直接消費(fèi)者的需求，更有助于整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定、公正、安全、繁榮等基本價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這類社會(huì)性公共品中包含了消費(fèi)者私人可分的利益，如社會(huì)保障對(duì)被保障人直接發(fā)揮的扶危濟(jì)困的作用，還包含了對(duì)規(guī)模龐大人群的溢出利益。這類物品在布坎南的物品分類坐標(biāo)中屬于“極大規(guī)模群體中部分可分的物品和服務(wù)”，他認(rèn)為，當(dāng)公共因素很重要時(shí)，物品的供給組織，至少其融資應(yīng)是集體化的，通常以“財(cái)政”領(lǐng)域內(nèi)活動(dòng)的形式出現(xiàn)[13]。即強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)。

邊界匹配理論要求建立與社會(huì)保障公共品覆蓋全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)邊界相匹配的政治邊界，以實(shí)現(xiàn)其供求均衡。供給制度——組織結(jié)構(gòu)的公共性以及保障金來(lái)源的社會(huì)性，在對(duì)社會(huì)保障這一公共品的諸多研究中，幾乎不存在異議。但是由于歷史原因，我國(guó)城鄉(xiāng)之間長(zhǎng)期存在著有形或無(wú)形的藩籬，公共品政治邊界受到人為阻隔難以自然發(fā)育、動(dòng)態(tài)延伸以適配經(jīng)濟(jì)邊界。城市與農(nóng)村運(yùn)行著二元的、互不交集的公共品供給體制，在社會(huì)保障問(wèn)題上也不例外。社會(huì)保障品的政治邊界，城市和農(nóng)村各自為“政”，涇渭分明，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。有一種觀點(diǎn)引用土地所有權(quán)的城鄉(xiāng)差異來(lái)解釋國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共品投入的現(xiàn)狀：城市的土地屬于國(guó)家所有，而國(guó)家已經(jīng)將農(nóng)村土地所有權(quán)交與村社，相當(dāng)于向農(nóng)村地區(qū)撥付了供給社會(huì)性公共品的物質(zhì)基礎(chǔ)，體現(xiàn)出政治邊界的公共性。溫鐵軍（2002）認(rèn)為，承擔(dān)提供農(nóng)村社會(huì)保障的主體是村社，依據(jù)是村社作為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)主體，必須相應(yīng)履行提供公共品的事權(quán)[4]。按此邏輯，農(nóng)村社會(huì)保障外溢向全社會(huì)的利益以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的形式反饋給農(nóng)村，雖然經(jīng)過(guò)迂回的路徑，兩個(gè)邊界仍能大體達(dá)到匹配，農(nóng)村社會(huì)保障品的供求應(yīng)能保持大致均衡，因而我國(guó)農(nóng)村獨(dú)特存在的“農(nóng)地保障公共品”基本符合邊界匹配理論，具有存續(xù)和發(fā)展的價(jià)值。

這種觀點(diǎn)似是而非。本文作如下分析：

村社通過(guò)土地承包關(guān)系對(duì)成員提供“農(nóng)地保障公共品”，而土地承包遵循村社成員權(quán)原則。如果說(shuō)供給社會(huì)保障品的土地是政治邊界，從社會(huì)保障品中受益的農(nóng)民是經(jīng)濟(jì)邊界，村社成員則是“農(nóng)地保障公共品”的意愿經(jīng)濟(jì)邊界，是其意圖供給保障的范圍。土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的初始目的是政治邊界等于經(jīng)濟(jì)邊界。問(wèn)題在于，目前農(nóng)民工和兼業(yè)農(nóng)戶的普遍存在使經(jīng)濟(jì)邊界出現(xiàn)了分化與歧義，兩個(gè)邊界的適配發(fā)生困難。

第一，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民工以及半工半農(nóng)的兼業(yè)農(nóng)戶按其村社成員身份享有土地承包權(quán)，他們的理性選擇是消極占有土地以保有一定的保障手段。土地難以滿足這部分人的社會(huì)保障需求，因?yàn)樗麄冎饕獜氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是與工業(yè)化大生產(chǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的失業(yè)、工傷等，而閑置或粗放經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地產(chǎn)出極低，處于“最低保障農(nóng)業(yè)”狀態(tài)，與城市生產(chǎn)相關(guān)的潛在風(fēng)險(xiǎn)相比，土地實(shí)際收益無(wú)異于杯水車薪。以撂荒土地為例，按照土地實(shí)物保障與貨幣保障兩種保障形式的分類，在土地拋荒期間，與土地使用權(quán)相聯(lián)系的實(shí)物保障賬戶的價(jià)值為零，與土地所有權(quán)相聯(lián)系的財(cái)產(chǎn)保障賬戶趨于貶值。這一點(diǎn)不難理解，正如前面分析過(guò)，受耕地用途限制，土地財(cái)產(chǎn)性收益派生自土地經(jīng)營(yíng)性收益，拋荒的土地由于失去經(jīng)營(yíng)管理和投入，將日益不適合耕種，在其財(cái)產(chǎn)性收益上體現(xiàn)為價(jià)值的下降。兩個(gè)賬戶的總和對(duì)土地承包者發(fā)揮的保障作用極其微弱。因此，撂荒的土地作為政治邊界，產(chǎn)生不了土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)所預(yù)期的保障效用，供給不了意愿經(jīng)濟(jì)邊界所要求的公共品，實(shí)際經(jīng)濟(jì)邊界小于意愿經(jīng)濟(jì)邊界。村社土地提供的保障，覆蓋不到所有村社成員?？梢?jiàn)制度運(yùn)行中政治邊界發(fā)生效率損耗，被“撂荒”或“粗放經(jīng)營(yíng)”了。

第二，在農(nóng)村耕作土地、從事農(nóng)業(yè)的地地道道的農(nóng)民，他們是農(nóng)地保障公共品負(fù)有保障責(zé)任并能夠?qū)嶋H發(fā)揮保障功能的對(duì)象，而作為實(shí)際經(jīng)濟(jì)邊界，只能憑借承包給他們的土地享有薄弱的、不充分的保障。由于前述離土或半離土的農(nóng)民不放棄土地，擠占了土地保障的索取權(quán)，事實(shí)上政治邊界所動(dòng)員的資源中相當(dāng)一部分從農(nóng)村流失，外溢到城市和工業(yè)，造成顯著的正外部性。從城鄉(xiāng)關(guān)系來(lái)看，農(nóng)地保障公共品的經(jīng)濟(jì)邊界大于政治邊界，其后果是供給不足，這既體現(xiàn)在政治邊界的萎縮，即“最低保障農(nóng)業(yè)”造成農(nóng)業(yè)效率的損失上，也體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)邊界的擴(kuò)散，即農(nóng)地保障公共品產(chǎn)生的效用在農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)人口之間的此消彼長(zhǎng)上。農(nóng)地制度安排不能防止村社提供的保障向城市溢出，被城市分割，某種意義上這是農(nóng)村公共品向城市的“倒貼”。

第三，城市化進(jìn)程造成耕地不斷減少，并沒(méi)有相應(yīng)完成失地農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變過(guò)程。伴隨著農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)非，村社可用以供給農(nóng)民社會(huì)保障的土地資源減少，但相當(dāng)一部分失地農(nóng)民的保障責(zé)任仍留給村社，滯留在農(nóng)村土地保障體系內(nèi)。土地不斷被征用而需要由土地提供保障的人口卻未轉(zhuǎn)移，人口和社會(huì)負(fù)擔(dān)被甩給農(nóng)村社區(qū)和剩余的農(nóng)地[5]。被征地農(nóng)民依據(jù)村社成員權(quán)仍寄望于并且不得不寄望于繼續(xù)從村社獲得保障，從而加劇了土地保障在村社成員間的競(jìng)爭(zhēng)，使土地保障資源變得更加稀缺。土地被動(dòng)承載著越來(lái)越密集的人口的保障責(zé)任，卻只能產(chǎn)生越來(lái)越少的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。從供給保障的物質(zhì)基礎(chǔ)即農(nóng)業(yè)用地的面積來(lái)看，農(nóng)地保障公共品的政治邊界縮小了，但意愿受益邊界保持原狀，兩個(gè)邊界不止不匹配，且差距日益拉大。

可見(jiàn)，土地保障不具備社會(huì)保障必備的社會(huì)性公共品屬性。

三、結(jié)論與政策

鑒于土地保障與社會(huì)保障之間呈現(xiàn)明顯的異質(zhì)性，土地保障無(wú)法替代社會(huì)保障，犧牲土地生產(chǎn)效率換取保障功能便得不償失，這是土地應(yīng)當(dāng)去保障化的根本原因。土地只有卸下保障責(zé)任，剝離保障功能，才能釋放其應(yīng)有的生產(chǎn)效率。

本文分析結(jié)論雖然與眾多研究的“弱化土地保障功能”主張無(wú)太大差異，但政策并不是把土地保障從農(nóng)民那里生硬拿走，也不贊成“土地?fù)Q社?！钡哪撤N所謂土地制度的創(chuàng)新安排來(lái)推動(dòng)農(nóng)村社保問(wèn)題解決的方案。農(nóng)民永遠(yuǎn)無(wú)法舍棄土地帶來(lái)的安全感，除非存在另外制度化的、穩(wěn)定的保障帶給他們同等甚至更勝一籌的安全感。在未建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的條件下碰觸地權(quán)制度與現(xiàn)存的土地保障，顯然只會(huì)引發(fā)巨大的阻力。本文無(wú)意討論土地所有、分配、使用制度的變革方向，但認(rèn)為農(nóng)業(yè)比較利益的提高、土地流轉(zhuǎn)形式的創(chuàng)新、發(fā)展農(nóng)村社區(qū)保障等種種探索，都只是致力于做加強(qiáng)土地保障功能或擴(kuò)展土地保障內(nèi)涵的文章，卻不可能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地保障向社會(huì)保障的嬗變。當(dāng)前由于一味強(qiáng)調(diào)農(nóng)民擁有土地作為其保障，城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障體制持續(xù)存在發(fā)展，農(nóng)民仍然被排拒在規(guī)范的社會(huì)保障體系之外。剝離土地的保障功能，意味著在土地之外提供社會(huì)保障，使農(nóng)民不再依付內(nèi)嵌于土地中的保障。與農(nóng)村社會(huì)保障公共品受益邊界相適應(yīng)的保障資金來(lái)源主要是社會(huì)性的財(cái)政資金。國(guó)家不能回避對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障品的主要供給責(zé)任。不論目前建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度客觀上存在多大難度，不論將經(jīng)過(guò)怎樣的漸進(jìn)和過(guò)渡，農(nóng)村社會(huì)保障改革的目標(biāo)，最終是向農(nóng)民提供公平的惠及全民的社會(huì)保障體系。并且很重要的一點(diǎn)是，這個(gè)保障體系的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)須外生于土地，獨(dú)立于土地，保障資金來(lái)源與土地收益（包括土地經(jīng)營(yíng)性收益和財(cái)產(chǎn)性收益）相脫鉤。任何漸進(jìn)的實(shí)踐，都應(yīng)行走在趨向供給農(nóng)民土地之外的社會(huì)保障品的方向上。

在堅(jiān)持土地保障向社會(huì)保障過(guò)渡目標(biāo)的前提下，對(duì)那些仍然與土地緊密結(jié)合著的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，除了應(yīng)毫無(wú)差別地享有一般標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障以外，仍然保留土地的社會(huì)保障功能，實(shí)際上讓土地在充分發(fā)揮其生產(chǎn)要素功能之外提供了一個(gè)“額外的禮物”，即對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵(lì)。事實(shí)上這不僅是合理而且是必要的。由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，農(nóng)民與市民在產(chǎn)品市場(chǎng)交換關(guān)系中處于劣勢(shì)；由于我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩，農(nóng)村勞動(dòng)者在與資本的談判中同樣處于不利地位。即由于在市場(chǎng)關(guān)系中農(nóng)民難以扭轉(zhuǎn)弱勢(shì)的地位，則社會(huì)有理由在公共品成本的分?jǐn)偤褪找娣窒砩细纳扑麄兊奶幘常顾麄円虼四茉谕恋厣习簿訕?lè)業(yè)。

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（責(zé)任編輯：李江）