一、“兩管理、兩綜合”工作進展

“兩管理、兩綜合”作為人民銀行的創(chuàng)新工作，自2010年開始，在人民銀行各級分支機構(gòu)嘗試性開展，并呈現(xiàn)出逐步規(guī)范、深化發(fā)展的趨勢。

（一）總體概述

所謂兩管理是指開業(yè)管理和營業(yè)管理。開業(yè)管理要求新設(shè)立的金融機構(gòu)必須到人民銀行申請加入金融管理與服務(wù)體系；營業(yè)管理是以重大事項報告制度為依托，對金融機構(gòu)應(yīng)報重大事項的時間、內(nèi)容作出具體規(guī)定，以便于審查分析。所謂兩綜合是指綜合執(zhí)法檢查與綜合評價，綜合執(zhí)法檢查是通過整合監(jiān)管力量、統(tǒng)一綜合執(zhí)法檢查，督促金融機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營；綜合評價是依法對金融機構(gòu)執(zhí)行金融法律法規(guī)、政策措施、管理規(guī)定等情況進行全面評估，促進金融機構(gòu)經(jīng)營管理水平提高。

對于“兩管理、兩綜合”管理體系，人民銀行各分支機構(gòu)根據(jù)屬地管理原則建立有關(guān)指引性文件，出臺各項工作的實施細則，對開業(yè)管理等工作做出詳細、明確且具有地方特點的規(guī)范性要求。開業(yè)管理與綜合執(zhí)法作為“兩管理、兩綜合”實施比較早的兩項工作，現(xiàn)階段開展較為成熟，推進較為順利。而營業(yè)管理工作，目前部分人民銀行分支機構(gòu)只對重大事項報告制度進行部署，具體由金融穩(wěn)定部門負責，沒有就其他內(nèi)容進行拓展。綜合評價作為“兩管理、兩綜合”中的創(chuàng)新工作，尚處在研究和摸索階段，很多地方有待改善。

（二）開業(yè)管理方面

開業(yè)管理的辦理過程可以分為受理、辦理、核驗和反饋四個階段，各地均采取“集中受理、分項辦理”的方式，而核驗和反饋階段，有的行由業(yè)務(wù)部門各自分別進行，有的行采取統(tǒng)一核驗與反饋，其中采取統(tǒng)一形式的占多數(shù)。目前各地開業(yè)管理的主要差異在于對金融機構(gòu)提出開業(yè)申請的“時間點”界定方面。金融機構(gòu)的新設(shè)分為籌建和開辦兩個階段，主要根據(jù)銀監(jiān)會對其作出同意籌建和同意開業(yè)批復(fù)作為劃分依據(jù)。而各分支機構(gòu)在開業(yè)管理中對于受理金融機構(gòu)開業(yè)申請的“時間點”界定各有不同，有的要求金融機構(gòu)在籌建階段就向當?shù)厝嗣胥y行提出開業(yè)申請，有的則要求在取得《金融許可證》、《組織機構(gòu)代碼證》等，即進入開辦階段再提出開業(yè)申請，還有的要求在籌建階段即與人民銀行接觸，提出初審申請，在開辦階段正式提交開業(yè)申請。

（三）營業(yè)管理方面

絕大部分分支機構(gòu)目前重點開展了重大事項報告工作，由金融穩(wěn)定部門承辦。部分分支機構(gòu)將重大事項報告的對象范圍拓展到證券、保險業(yè)金融機構(gòu)。對營業(yè)管理中的日常管理和非現(xiàn)場監(jiān)督工作，各地的整合程度不高，少部分有涉及，但基本停留在制度和內(nèi)容的梳理層面。

（四）綜合評價方面

此項工作目前還處于探索階段，從評價對象、評價程序以及評價結(jié)果來看，絕大部分分支機構(gòu)采取的做法較為相似，評價對象目前限于銀行業(yè)金融機構(gòu)，按照A、B、C、D四類對金融機構(gòu)進行評價。評價結(jié)果有的采取全部通報的方式，有的采取分別通知的方式，有的還將評價結(jié)果抄報給被評價對象的上級單位。評價的內(nèi)容主要由各業(yè)務(wù)部門結(jié)合其管理的內(nèi)容、權(quán)限以及相關(guān)工作要求來決定。評價工作主要在溝通協(xié)調(diào)機制、評價體系建立等方面有待進一步探討和改進。

（五）綜合執(zhí)法方面

綜合執(zhí)法工作實質(zhì)是對檢查資源的整合，以形式創(chuàng)新為主，各地開展此項工作共性較多，如檢查與處罰的程序等。從審計調(diào)查的情況來看，主要差異有以下幾點：一是檢查的規(guī)模與頻率。有的分支機構(gòu)每年選取1到2家金融機構(gòu)開展綜合執(zhí)法檢查，執(zhí)法檢查隊伍平均在10至15人之間；有的每年選取3家以上金融機構(gòu)開展綜合執(zhí)法檢查，執(zhí)法檢查隊伍由30—40人組成。二是檢查對象的范圍。目前絕大部分分支機構(gòu)開展綜合執(zhí)法的檢查對象為銀行業(yè)金融機構(gòu)，個別行延伸到證券、保險業(yè)金融機構(gòu)。三是檢查對象的選取。部分分支機構(gòu)在選取檢查對象時，依據(jù)綜合評價的結(jié)果，對評價排名靠后的金融機構(gòu)開展綜合執(zhí)法；部分采取輪流方式，每家金融機構(gòu)在同一輪次中只被檢查一次。

二、“兩管理、兩綜合”工作存在的障礙

（一）“兩管理、兩綜合”體系尚不夠完整和協(xié)調(diào)

目前部分人民銀行開展的“兩管理、兩綜合”工作存在工作銜接不到位、程序脫節(jié)和體系性不強的問題。究其原因，一是體系設(shè)計上偏重各項工作的獨立功能設(shè)置，但是體系構(gòu)建整體性不強，各業(yè)務(wù)之間通路閉塞，無法形成綜合管理的統(tǒng)籌效應(yīng)。二是各環(huán)節(jié)工作開展不同步，缺乏科學規(guī)劃和統(tǒng)一部署，比如開業(yè)管理和綜合執(zhí)法往往開展的比較早，而且這兩項工作由于在“兩管理、兩綜合”管理體系中管理距離較遠，聯(lián)系不多，往往自成體系，然而營業(yè)管理和綜合評價工作逐步啟動以后，各個內(nèi)設(shè)部門之間的職能劃分不清以及行政效率低下的問題逐步暴露，導致整個體系運轉(zhuǎn)不靈。

（二）個別管理環(huán)節(jié)的法律屬性存在爭議

部分監(jiān)管部門或金融機構(gòu)對人民銀行開展新設(shè)金融機構(gòu)開業(yè)管理工作的法律屬性存在不同看法，認為此項工作屬于增設(shè)行政許可。實際上，目前絕大部分分支機構(gòu)能夠認識到開業(yè)管理和行政許可之間的區(qū)別。比如在受理金融機構(gòu)開業(yè)申請時向其出具《申報材料審核告知書》，有區(qū)別于行政許可的受理通知書，以函告的形式通知金融機構(gòu)其加入金融管理與服務(wù)體系的結(jié)果，不體現(xiàn)為決定書。目前這些做法屬于各分支機構(gòu)的自行設(shè)計。

（三）業(yè)務(wù)流程構(gòu)建不盡科學

比如開業(yè)管理，目前絕大部分人民銀行分支機構(gòu)對新設(shè)金融機構(gòu)向當?shù)厝嗣胥y行提交開業(yè)申報文件的時間期限沒有做出較為明確的要求。實際工作中存在部分金融機構(gòu)在臨近開業(yè)前提交開業(yè)申請，短時間內(nèi)為其辦理各項業(yè)務(wù)，往往影響辦理質(zhì)量。再比如，有些單位在綜合執(zhí)法檢查和綜合評價之間的銜接方面不夠合理。一是某些分支機構(gòu)將綜合執(zhí)法結(jié)果作為當年綜合評價指標考核因素，容易造成部分金融機構(gòu)因綜合執(zhí)法檢查被扣分，而其他金融機構(gòu)因未接受綜合執(zhí)法檢查而無扣分的矛盾，評價結(jié)果的公允性受到質(zhì)疑。二是將綜合執(zhí)法檢查結(jié)果直接納入綜合評價，在檢查對象的選取方面存在漏洞。部分地區(qū)選擇綜合執(zhí)法對象時，以上一年度綜合評價的結(jié)果作為主要依據(jù)，若某家金融機構(gòu)上一年度接受過綜合執(zhí)法檢查，綜合評價總分會受影響，可能再一次被列入綜合執(zhí)法檢查對象。

（四）綜合評價指標體系無法體現(xiàn)監(jiān)管要求

從綜合評價的內(nèi)容看，絕大部分單位開展的綜合評價工作，能夠基本涵蓋金融機構(gòu)貫徹執(zhí)行人民銀行有關(guān)法規(guī)政策和管理規(guī)定的主要內(nèi)容，初步構(gòu)建了具有各自特色的綜合評價指標體系。但設(shè)計科學合理的評價指標體系，使綜合評價的結(jié)果客觀、全面地反映金融機構(gòu)貫徹落實人民銀行金融法規(guī)政策，還需要一個不斷完善的過程。目前的評價指標主要關(guān)注日常操作性、事務(wù)性方面的情況，如何從宏觀層面對金融機構(gòu)執(zhí)行貨幣信貸政策、日常管理、風險控制等情況進行全面評價，促進人民銀行加強宏觀審慎管理、提高履職效力，還有待進一步探索和完善。

（五）對于證券、保險類金融機構(gòu)開展綜合執(zhí)法檢查有一定難度

首先，人民銀行僅在反洗錢和外匯管理方面可對證券、保險類機構(gòu)開展執(zhí)法檢查。在實施過程中，由反洗錢部門擬定為檢查對象的非銀行金融機構(gòu)，卻無外匯業(yè)務(wù)或業(yè)務(wù)量很少；而外管部門擬定為檢查對象的非銀行金融機構(gòu)，在反洗錢監(jiān)測工作中卻未發(fā)現(xiàn)問題，因此兩者往往難以匹配。其次，《人民銀行法》對證券、保險類金融機構(gòu)的管理權(quán)限還不夠明確。應(yīng)結(jié)合實際情況，酌情考慮是否將證券、保險類機構(gòu)納入綜合執(zhí)法檢查范圍。

三、完善“兩管理、兩綜合”體系的思考

（一）完善工作運行機制框架

兩管理、兩綜合是一項整體工作，四項業(yè)務(wù)相對獨立卻又彼此聯(lián)系。開業(yè)管理作為“兩綜合、兩管理”的前置業(yè)務(wù)，主要對金融機構(gòu)進入人民銀行金融服務(wù)體系進行管理，新設(shè)機構(gòu)進入該體系后，應(yīng)納入營業(yè)管理的管理范圍，在營業(yè)過程中接受人民銀行的指導與管理。人民銀行營業(yè)管理應(yīng)包括重大事項報告制度、日常管理及非現(xiàn)場監(jiān)督，營業(yè)管理的內(nèi)容與結(jié)果應(yīng)作為綜合評價工作的主要依據(jù)，并據(jù)此對納入金融服務(wù)體系的金融機構(gòu)進行評價。根據(jù)綜合評價的不同結(jié)果，應(yīng)考慮建立相應(yīng)的獎懲措施，反饋到開業(yè)管理和營業(yè)管理中。綜合執(zhí)法主要根據(jù)綜合評價的結(jié)果，綜合考慮相關(guān)因素，選定執(zhí)法對象以及確定檢查內(nèi)容、期限等。對上一年度綜合執(zhí)法檢查整改情況的后續(xù)評估應(yīng)反饋至對該金融機構(gòu)本年度的評價中。

（二）完善“兩管理、兩綜合”工作的具體建議

一是加快制度頂層設(shè)計的步伐，完善基層行工作制度。應(yīng)盡早出臺“兩管理、兩綜合”有關(guān)工作指引，統(tǒng)一規(guī)范此項工作，避免出現(xiàn)各地做法不一，風險不可控的現(xiàn)象。建議綜合考慮基層行與上級行的業(yè)務(wù)銜接、屬地管理等因素，統(tǒng)一出臺相關(guān)制度和操作規(guī)范，推動央行金融管理與服務(wù)質(zhì)量的提升。應(yīng)在現(xiàn)有制度框架體系下，充分考慮并深入研究目前面臨的困難以及相關(guān)單位和金融機構(gòu)的意見，在現(xiàn)有政策條件下，通過不斷修訂工作制度，使該項工作更加趨于科學、合理、公平、公正。

二是強化各部門、各單位之間的溝通與協(xié)調(diào)?！皟晒芾?、兩綜合”工作涉及多個人民銀行職能處室，每項工作都需要牽頭部門與各職能部門之間的密切配合來完成。應(yīng)充分發(fā)揮領(lǐng)導小組的作用，統(tǒng)一思想、明確流程、落實責任，提高各部門的配合程度。

三是加強對綜合評價體系的研究?？傂袑用鎽?yīng)適時出臺相關(guān)細則，明確綜合評價的基本內(nèi)容、操作程序和評價框架，在考慮人民銀行各業(yè)務(wù)部門日常性管理要求的同時，應(yīng)更加重視宏觀審慎監(jiān)管手段的貫徹以及金融機構(gòu)自身風險控制等因素。評價體系框架的搭建還應(yīng)給予基層行適度擴展和自由掌握的空間?；鶎有袘?yīng)不斷完善，保證評價體系的嚴肅性，控制潛在風險。

四是建立長期的人才培養(yǎng)機制。高素質(zhì)的人才隊伍建設(shè)是推進“兩管理、兩綜合”工作的重要支撐。應(yīng)當加強對“兩管理、兩綜合”相關(guān)人員的培訓，提高培訓的針對性；各實施單位應(yīng)建立執(zhí)法人員庫，加強執(zhí)法人才隊伍建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷提高執(zhí)法人員的綜合業(yè)務(wù)能力。

①注：本文僅代表作者個人觀點。

（責任編輯 劉西順；校對 XS）