房產(chǎn)稅促進財政分權(quán)和地方自治

與其他許多國家不同的是，美國沒有對各級政府征收某種稅收做出規(guī)定的全國性法律。然而，在實踐中，美國聯(lián)邦政府主要依賴所得稅，既不征收普通銷售稅，也不征收財產(chǎn)稅。相比之下，州政府的稅收體系往往更加多樣，包括所得稅、銷售稅、政府間收入、用戶收費以及其他五花八門的收入。只有少數(shù)幾個州政府征收一般財產(chǎn)稅，但在州財政中的重要性有限。

美國地方政府提供核心公共服務(wù)，包括教育、公共醫(yī)療和福利、治安和消防、排水和公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)交通設(shè)施以及住房。地方政府必須在各州制定的法律框架內(nèi)征稅。迄今為止，43個州對地方政府征收房產(chǎn)稅施加了某些限制，包括房產(chǎn)稅稅率、估價增值或兩者兼而有之。一些州還規(guī)定了房產(chǎn)稅最高征收額或年度增幅。即使有這些限制，房產(chǎn)稅收入依然是地方政府的財政命脈。地方政府在遵守州法律的前提下，可以獨立征收和管理房產(chǎn)稅。實際上，房產(chǎn)稅在促進財政分權(quán)和地方財政自治方面發(fā)揮著重要作用。

多級政府獨立制定房產(chǎn)稅率

在美國，制定房產(chǎn)稅稅率傳統(tǒng)上是地方政府年度預(yù)算過程的一部分。盡管稅率很少年年都變，但地方政府不得不按照州法律規(guī)定，每年對房產(chǎn)稅率重新調(diào)整，保持稅率不變或做小幅調(diào)整。正如印第安納大學(xué)公共與環(huán)境事務(wù)學(xué)院教授約翰·米克塞爾所說，按照擬定稅率，房產(chǎn)稅能夠產(chǎn)生足夠收入，從而幫助地方政府平衡運營預(yù)算，償還當(dāng)前債務(wù)。縣、市、學(xué)區(qū)和特別社區(qū)等各級地方政府部門都可獨立制定房產(chǎn)稅稅率。因此，房地產(chǎn)所有人實際收到的房產(chǎn)稅賬單，通常是房產(chǎn)所在地區(qū)多個政府部門征收的稅款總和。在大多數(shù)情況下，縣的房產(chǎn)稅征收部門（可能是財政部門）代表所有政府部門征稅，并向每個部門分配稅收收入。

大多數(shù)州對所有房地產(chǎn)適用同一稅率，只在少數(shù)州，不同類別的房地產(chǎn)適用不同稅率，比如住宅、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、工業(yè)和公共設(shè)施房地產(chǎn)。實施分類房地產(chǎn)稅率體系的理由在于，某些類別的房地產(chǎn)比其他類別的房地產(chǎn)有更大的納稅能力，因此應(yīng)該適用更高稅率。

存在爭議的房產(chǎn)估價體系

最困難、最具爭議的是房產(chǎn)價值評估。因為房產(chǎn)稅的計稅基礎(chǔ)并不是市場實際交易價格，所以必須對房產(chǎn)價值進行評估。在美國，最廣泛使用的房地產(chǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)是市場價值。方法有二：一是潛在用途評估，二是當(dāng)前用途評估。前者假定潛在買家可能將新購地產(chǎn)改變用途，比如將一個正在發(fā)展中的城市周邊農(nóng)地變?yōu)橐粋€購物中心、商業(yè)建筑或者公寓樓。而后者則假定，買家將保留這塊土地的原有用途，無論它原先是農(nóng)業(yè)、商業(yè)還是住宅用地。

另外，一些州使用銷售價值來計算房產(chǎn)稅稅基。按照這種所謂的“售價評估”體系，房地產(chǎn)只有被出售時才會被重新估價。一方面，這種體系使得長期持有房地產(chǎn)的所有人，不會因房地產(chǎn)市場逐漸發(fā)展而支付較高的稅，并避免為尚未實現(xiàn)的房地產(chǎn)收益繳稅。另一方面，該體系也存在諸多弊端。首先，橫向公平的弊端。因為新的房地產(chǎn)所有人，將不得不比過去的房屋業(yè)主以及附近社區(qū)類似房地產(chǎn)的所有人，繳納更多的房產(chǎn)稅。其次，居民流動性受到制約。因為當(dāng)房屋所有人面臨是否換房的問題時，他們可能被迫放棄換房打算，以避免繳納更高的稅款。經(jīng)濟學(xué)家普遍認為，流動性下降會導(dǎo)致住房市場和勞動力市場喪失效率。第三，地方政府收入能力遭受抑制。最近的發(fā)展歷史表明，實行“售價評估”體系的地方政府，在住房市場繁榮期間無法增加房產(chǎn)稅收入，很難滿足當(dāng)時不斷增長的民眾對公共服務(wù)的需求。同時，它還影響到地方政府積累儲備基金的能力，削弱了政府安然度過經(jīng)濟低迷期的潛力。

多樣化的房產(chǎn)稅減免項目

許多州出臺各種政策幫助減免納稅人的房產(chǎn)稅負擔(dān)。某些州則允許地方政府選擇自己的房產(chǎn)稅減免項目。

其一，對特定個人或機構(gòu)應(yīng)稅房地產(chǎn)（比如政府、非盈利組織、個人住房以及退伍軍人和老年人住房）的評估價值實行一定比例的減免，從而降低稅基。相比之下，稅收抵免政策是對稅款的直接減免。政府還使用稅收抵扣政策，與土地開發(fā)商協(xié)商，允許在一定時期內(nèi)對一定比例的評估價值免稅。這種政策被視為吸引企業(yè)和促進經(jīng)濟發(fā)展的一種手段。

其二，“斷電器”政策針對的是陷入困境的居民。目前美國 33個州實施此類稅收減免政策。該政策規(guī)定，如房產(chǎn)稅負超過家庭收入某一比例，政府就會將超出部分中的部分稅款返回給個人。然而，為了降低該政策的整體成本，許多州只向老年人實行稅收減免，不包括其他低收入業(yè)主。

其三，延期納稅。該政策規(guī)定，允許老年人、殘疾人、低收入家庭以及農(nóng)場主等按照房地產(chǎn)過去的價值、而非新的（更高的）價值納稅。當(dāng)前稅款和按照房地產(chǎn)完全價值所納稅款之間的差額可以延期到以后繳納，比如當(dāng)農(nóng)場轉(zhuǎn)變用途或者老年人去世之后（作為對個人遺產(chǎn)征收的一種稅收）。

其四，稅收增量融資（TIF）政策為指定地區(qū)（TIF區(qū)域）的經(jīng)濟發(fā)展提供支持。該政策規(guī)定，地方政府對房地產(chǎn)開發(fā)創(chuàng)造的評估增值部分征稅，而且還可以利用這種稅收支付TIF區(qū)域中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他支出。因此，地方政府可以不用拿一般納稅人繳納的稅款為新開發(fā)項目融資。這種政策一直受到工業(yè)和開發(fā)官員們的歡迎。

可資中國借鑒的經(jīng)驗教訓(xùn)

美國地方政府征收房產(chǎn)稅的經(jīng)歷，為中國稅收改革提供了一些參考。

首先，透明度是成功關(guān)鍵。稅收結(jié)構(gòu)和程序應(yīng)該相對容易理解。納稅人應(yīng)該知道如何計算房產(chǎn)稅和應(yīng)納稅額以及納稅用途。不應(yīng)在沒有合法程序的情況下給予某些納稅人特殊待遇。透明的稅收制度有助于防止逃稅和腐敗。

其次，社會公平需要努力維護。房產(chǎn)評估應(yīng)該基于完全市場價值，確保橫向公平（即同等條件下的納稅人應(yīng)繳納同等稅額）。與此同時，必須出臺特定的稅收減免機制力爭實現(xiàn)縱向公平（即稅收負擔(dān)應(yīng)根據(jù)納稅人能力的不同而有所不同），減輕弱勢群體的稅收負擔(dān)。

第三，激勵措施應(yīng)謹慎使用。減稅和TIF等激勵措施應(yīng)該與經(jīng)濟成效掛鉤，不應(yīng)簡單地被政客們用作撈取外快的手段，必須實施定期監(jiān)督以維護問責(zé)機制。

最后，稅收穩(wěn)定仍需確保。允許地方政府調(diào)整稅率滿足不斷改變的公共需求。一個設(shè)計完美的房產(chǎn)稅稅收制度，應(yīng)該在促進政治問責(zé)機制和保護公眾不會被過分納稅的同時，尊重地方自治權(quán)，確保地方政府獲得足夠收入。