摘 要：目前中國各區(qū)域基本養(yǎng)老保險發(fā)展極不平衡，在負(fù)擔(dān)水平、人口結(jié)構(gòu)、管理系統(tǒng)、征收體制等方面都存在著巨大的差距，嚴(yán)重阻礙了基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)?？s小中國基本養(yǎng)老保險區(qū)域差距的對策主要是通過確立公共財政在養(yǎng)老保險中的主體地位，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全基本養(yǎng)老保險法律法規(guī)，解決區(qū)域間基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移難的問題等。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險；區(qū)域差距；社會統(tǒng)籌

中圖分類號：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）09-0109-03

一、中國基本養(yǎng)老保險制度的含義和功能

（一）基本養(yǎng)老保險制度的含義和內(nèi)容

養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要組成部分，是國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為保證勞動者在達(dá)到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。基本養(yǎng)老保險制度是由政府部門參與負(fù)擔(dān)的一種養(yǎng)老制度，也被稱為國家基本養(yǎng)老保險，是國家為解決達(dá)到法定退休年齡退出工作崗位的退休人員或達(dá)到法定退休年齡喪失勞動能力的人員的基本生存問題而確定基本原則與措施。中國目前的基本養(yǎng)老保險制度包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險制度和開始建立的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。中國于2009年開始在部分農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，在“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則上，采取個人繳費、集體補(bǔ)助、財政補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，實行區(qū)（縣）級統(tǒng)籌，其養(yǎng)老保險基金納入同級財政社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，并建立公示和信息披露制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督。目前在對事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革，主要模仿城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式，并改革待遇計發(fā)辦法，但改革并未全面深入，而且是限于自收自支事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險。

（二）基本養(yǎng)老保險制度的功能定位

基本養(yǎng)老保險主要的目的在于保障老年人的基本生活，以保證社會秩序穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。具體包括以下幾個方面的功能：第一，保障基本生活水平。保障公民的基本生活，是社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，也是基本養(yǎng)老保險最核心的功能。當(dāng)勞動者退出勞動生涯之后，養(yǎng)老保險金是退休者的主要甚至唯一的生活來源，滿足退休人員的基本生活需要。第二，維護(hù)社會穩(wěn)定。養(yǎng)老保險為老年人提供了基本生活保障，使老年人老有所養(yǎng)。養(yǎng)老保險保障了老年勞動者的基本生活，等于保障了社會相當(dāng)部分人口的基本生活，對于在職勞動者而言，參加養(yǎng)老保險意味著對將來年老后的生活有了預(yù)期保障，免除了后顧之憂，有利于社會的穩(wěn)定。第三，保證勞動力再生產(chǎn)。老年人取得養(yǎng)老社會保障資格的一個重要條件是依據(jù)退休制度，無論其實際勞動能力是否喪失，都必須按退休規(guī)定退休，退出原來的崗位。通過實行養(yǎng)老保險的制度，有利于勞動力群體的正常代際更替，保證就業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化。第四，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。勞動者退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)額，與其在職勞動期間的工資收入、繳費多少有直接的聯(lián)系，能夠激勵勞動者在職期間積極勞動，提高效率。此外，由于養(yǎng)老保險能夠籌集到大量的養(yǎng)老保險金，為資本市場提供巨大的資金來源，有利于國家對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。第五，增進(jìn)國民福利，分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。實行社會養(yǎng)老保險，通過調(diào)節(jié)退休者和在職者之間的收入差距，減少老年低收入人群數(shù)量，提高其收入水平和生活水平，讓老年人充分享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，增進(jìn)國民的福利。

二、中國基本養(yǎng)老保險制度區(qū)域差距的現(xiàn)狀及影響

（一）中國基本養(yǎng)老保險制度區(qū)域差距的現(xiàn)狀

當(dāng)前，中國各區(qū)域雖然都采取了“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險模式，各區(qū)域之間基本養(yǎng)老保險的制度框架基本相同，但是，各區(qū)域之間養(yǎng)老保險制度的設(shè)計存在著很大的差別，他們在計發(fā)模式、管理模式、征收體制等方面大不相同，區(qū)域差距非常大。第一，基本養(yǎng)老保險金的計發(fā)模式各區(qū)域有差異。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是各區(qū)域基本養(yǎng)老保險金的計發(fā)方式不統(tǒng)一，體現(xiàn)在各地個人賬戶的計息各不相同。二是養(yǎng)老金的計發(fā)形式也不統(tǒng)一，部分區(qū)域執(zhí)行中央政府的規(guī)定，實行全額繳撥的社會化發(fā)放，但仍有部分區(qū)域為了讓企業(yè)承擔(dān)養(yǎng)老金不足的責(zé)任，還是實行差額繳撥的企業(yè)發(fā)放，造成一些效益差的企業(yè)拖欠、挪用退休職工的養(yǎng)老金，直接影響退休職工的利益。第二，基本養(yǎng)老保險的管理系統(tǒng)各區(qū)域不統(tǒng)一?；攫B(yǎng)老保險的管理系統(tǒng)各區(qū)域差別很大，采取了不同的模式，如社會保險總公司模式、人壽保險公司模式、勞動保險公司模式、勞動局與保險公司分管模式等。第三，基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次、統(tǒng)籌對象各區(qū)域不統(tǒng)一。全國各地基本養(yǎng)老保險金統(tǒng)籌層次參差不齊，有縣（市）統(tǒng)籌、地區(qū)（地級市）統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌，政出多門，缺乏統(tǒng)一管理，處于分散管理狀況，統(tǒng)籌形式、統(tǒng)籌辦法多種多樣。

（二）中國基本養(yǎng)老保險制度區(qū)域差距造成的影響

養(yǎng)老保險制度的區(qū)域性差距的存在，不但削弱了社會保障制度的互濟(jì)功能，也加劇了人們的不公平感，不利于社會穩(wěn)定發(fā)展以及和諧社會的構(gòu)建。首先，養(yǎng)老保險制度的區(qū)域差距阻礙了勞動力的充分自由流動，加劇了區(qū)域間以及區(qū)域內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)差距。市場經(jīng)濟(jì)是一個開放性的經(jīng)濟(jì)，由于受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源條件以及政策環(huán)境等因素的影響，必然會出現(xiàn)勞動力在不同區(qū)域之間的轉(zhuǎn)移流動問題。其中，基本養(yǎng)老保險待遇的高低也是勞動者在流動過程中要考慮的一個重要因素之一，這就會造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、養(yǎng)老保險待遇好的地區(qū)人才聚集甚至過剩，而經(jīng)濟(jì)落后、養(yǎng)老保險待遇差的地區(qū)無人問津，致使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)愈加發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)愈加落后，加劇了原有的差距，形成一種惡性循環(huán)。其次，養(yǎng)老保險制度的區(qū)域差距也給養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來一定的困難，還會引發(fā)道德風(fēng)險，出現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系擇富轉(zhuǎn)移問題。由于各地養(yǎng)老保險制度設(shè)計、管理體制以及給付標(biāo)準(zhǔn)的不同，形成養(yǎng)老待遇水平差異較大。其結(jié)果就是導(dǎo)致在低繳費基數(shù)和工資水平地區(qū)的參保者，想方設(shè)法在退休前將自己的保險關(guān)系轉(zhuǎn)移到高工資水平的地區(qū)，以享受高于原繳費地的保險待遇；而在高繳費基礎(chǔ)和工資水平地區(qū)的參保者，即使變換了工作單位后，也不愿意將自己的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移到低工資水平的地區(qū)，最終造成養(yǎng)老基金的入不敷出。最后，從微觀上看，養(yǎng)老保險制度區(qū)域差距的存在也影響了企業(yè)內(nèi)部人員的調(diào)動，不利于企業(yè)的統(tǒng)一化管理。由于同一個公司在不同的地域可能會實行不同的養(yǎng)老保險制度，也給公司的內(nèi)部管理造成一定困難，很難實現(xiàn)統(tǒng)一管理。

三、中國基本養(yǎng)老保險區(qū)域差距形成的原因

（一）地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低，直接決定了各地區(qū)養(yǎng)老保險的保障能力和給付標(biāo)準(zhǔn)，同時，在一定程度上也影響了基本養(yǎng)老保險的參保率。從全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，各省市之間的差異是逐年擴(kuò)大的，表明雖然各種縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的措施比如政策傾斜、財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等有一定成效，但是地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異依然很大，不容忽視。正是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一重要影響因素存在很大差異，才造成中國各區(qū)域之間基本養(yǎng)老保險在參保率、保障能力、給付標(biāo)準(zhǔn)和工資替代率方面都存在一定差異，如人均GDP一直處于全國較低水平的貴州省和甘肅省，在養(yǎng)老險參保率和人均養(yǎng)老保險基金收入方面也是位于較低水平的，而經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的北京市和上海市，人均養(yǎng)老保險基金收入和實際人均養(yǎng)老保險待遇在全國來看都是高水平的，這一現(xiàn)象的存在，不利于養(yǎng)老保險的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）人口結(jié)構(gòu)差異

養(yǎng)老保險水平與一國的人口結(jié)構(gòu)有著密切的關(guān)系，伴隨著人口老齡化的浪潮，老年人口的比重不斷上升，養(yǎng)老保險水平受到較大程度的影響。一個地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)直接影響該地區(qū)養(yǎng)老保險的給付標(biāo)準(zhǔn)，也在一定程度上影響?zhàn)B老保險的參保率。中國老年人口撫養(yǎng)比大體上是逐年遞增的，反映了中國老年人口的數(shù)量和比重不斷增加，揭示了中國人口老齡化的現(xiàn)狀和完善養(yǎng)老保險制度的重要性和緊迫性。以2007年為例，老年人口撫養(yǎng)比比較高的省份，如湖南、重慶、四川、安徽等，其實際人均養(yǎng)老保險待遇是處于較低水平的，而寧夏、新疆、西藏等老年人口撫養(yǎng)比較低的省份，他們的實際人均養(yǎng)老保險待遇水平相對而言是比較高的，這進(jìn)一步說明了老年人口的數(shù)量及老年人口撫養(yǎng)比與養(yǎng)老保險待遇水平是密切相關(guān)的，老年人口撫養(yǎng)比的地區(qū)差異造成了各地區(qū)養(yǎng)老保險水平的不同。

（三）政府公共財政支持力度不平衡

在一個市場經(jīng)濟(jì)體制中，社會保障制度的主導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)是政府，政府的財政補(bǔ)助在其中占據(jù)著舉足輕重的地位，社會保障支出也是許多國家財政總支出中的重要部分。隨著人口老齡化的加劇和整個社會福利水平的提高，雖然社會保障占公共財政支出的比重略有浮動，但是，中國用于社會保障方面的公共財政支出逐年增加，而養(yǎng)老保險制度作為社會保障制度覆蓋范圍最廣的項目之一，公共財政對養(yǎng)老保險制度的支持力度自然也在逐漸加強(qiáng)。發(fā)達(dá)地區(qū)社會保障和就業(yè)支出占財政支出的比重處于中等偏下水平，但是由于發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，財政基礎(chǔ)雄厚，財政支出基數(shù)大，社會保障和就業(yè)支出的絕對值還是比較可觀的，其人均養(yǎng)老保險待遇水平也是比較高的；低收入地區(qū)的省市地方財政支持力度相對較弱，導(dǎo)致其人均養(yǎng)老保險待遇也處于較低水平。由此可見，財政對養(yǎng)老保險的支持力度，特別是地方財力的大小直接影響人均養(yǎng)老保險待遇水平以及養(yǎng)老金水平的高低程度。

四、縮小中國基本養(yǎng)老保險地區(qū)差距的對策建議

（一）確立公共財政在養(yǎng)老保險中的主體地位

社會保障作為一項社會安全制度，需要公共財政代表國家履行相應(yīng)的宏觀管理職能。財政作為社會保障的核心組織者和保障資金最重要的提供者，政府財政高效與否，關(guān)系社會保障事業(yè)改革的成敗。而政府用在養(yǎng)老保障上的支出占其總財政支出的比重的高低，直接決定了政府在收入再分配中所發(fā)揮作用的大小。面對中國目前進(jìn)一步提高養(yǎng)老保險覆蓋面、提高保障水平和縮小區(qū)域差異的迫切要求，公共財政必須發(fā)揮其在養(yǎng)老保障中的主體作用，同時實現(xiàn)對公共財政科學(xué)有效的管理。

1.地方政府加大政府財政對養(yǎng)老保險的投資力度。地方政府應(yīng)明確自身在養(yǎng)老保障方面的職責(zé)范圍，做好養(yǎng)老保障資金預(yù)算和決算，并調(diào)整財政支持結(jié)構(gòu)，在財政總收入中拿出一定比例作為養(yǎng)老保險的流動資金，進(jìn)一步加大對養(yǎng)老保險的投入力度，逐步提高社會保障支出占財政支出的比重，并在完善制度約束的基礎(chǔ)上，提高效率。對于高收入地區(qū)和中上等收入地區(qū)，由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，物質(zhì)基礎(chǔ)好，擁有雄厚的財政實力，在保障退休人員基本生活的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐钠骄べY水平和物價水平，進(jìn)一步增加對養(yǎng)老保障的財政投入，適時調(diào)整人均養(yǎng)老保險待遇水平，使得老年人真正的分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。而在中下等收入甚至低收入地區(qū)，雖然財政基礎(chǔ)相對薄弱，但是必須保障老年人的基本生活不受影響，不能把養(yǎng)老保險的財政補(bǔ)助挪作他用，甚至降低養(yǎng)老保險的補(bǔ)助支出，而應(yīng)在結(jié)合地方實際情況的基礎(chǔ)上，逐年提高社會保障補(bǔ)助支出占財政支出的比重。

2.中央政府健全轉(zhuǎn)移支付制度。由于養(yǎng)老保險制度由中央政府統(tǒng)一管理，養(yǎng)老保險相關(guān)費用也由中央統(tǒng)一征收，這樣，中央財政可以在全國范圍內(nèi)調(diào)劑各地區(qū)養(yǎng)老保險基金的余缺，實現(xiàn)各區(qū)域養(yǎng)老保險待遇的相對公平，防止出現(xiàn)差距過大的現(xiàn)象。對于個別省份由于各種原因養(yǎng)老保險基金收不抵支的缺口部分，中央財政應(yīng)從財政收入中統(tǒng)一撥款予以解決。最重要的是要建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，通過有效的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實現(xiàn)區(qū)域間養(yǎng)老保險供給的均等化，從而使得各區(qū)域居民都能夠相對公平地享有養(yǎng)老保險的權(quán)利。

（二）促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)因素依然是決定養(yǎng)老保險水平高低的重要因素，只有提高落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，才能夠增加財政收入，從而加大對社會保障的支持力度。在改革開放的初期，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策下，為了更好的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中國實行了沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，隨著中國全面開放政策的推進(jìn)，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)也獲得迅速發(fā)展，但是由于資源、文化、資本、人力、交通等諸多原因，沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上依舊差距懸殊。要縮小基本養(yǎng)老保障水平的區(qū)域性差異，就必須加快發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高當(dāng)?shù)刎斦杖耄@是加大地方政府對養(yǎng)老保險財政支持的根本和源頭所在。

（三）健全基本養(yǎng)老保險法律法規(guī)

基本養(yǎng)老保險均衡化發(fā)展，將是中國社會保障制度的新突破，要保證這一惠及全體國民的新制度的實現(xiàn)，必須有一套較為完善的法律、法規(guī)。當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的分支之一的公共選擇理論的憲政觀點認(rèn)為，應(yīng)著重從立憲的角度分析政府公共決策的規(guī)則及約束經(jīng)濟(jì)和政治的行動者的規(guī)則與限制條件。要對原有的基本養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革，就必須加強(qiáng)法律建設(shè)，加強(qiáng)法制化建設(shè)，完善基本養(yǎng)老保險法律制度。

（四）切實解決區(qū)域間基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移難的現(xiàn)狀

針對養(yǎng)老保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移問題，要建立適應(yīng)養(yǎng)老金權(quán)益與責(zé)任的機(jī)制，從而有效緩解因責(zé)任模糊化而帶來的利益沖突?？梢越⒌貐^(qū)間養(yǎng)老保險權(quán)益結(jié)算機(jī)制，明確各地對職工的養(yǎng)老責(zé)任，有效減輕因為養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移而帶來的地區(qū)利益沖突。整合各地的公共政策，克服政出多門、各自為政的傾向，只有這樣才能為區(qū)域一體化的順利進(jìn)行提供制度保障。一般來講，政府的協(xié)調(diào)更有利于推進(jìn)區(qū)域緊密型的合作與發(fā)展。區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展是各區(qū)域的整體性安排與合作，要從統(tǒng)籌安排的角度形成多邊協(xié)調(diào)關(guān)系，實現(xiàn)各地區(qū)之間的聯(lián)動效應(yīng)。要實現(xiàn)各區(qū)域在基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移上的互通互認(rèn)，有必要建立一套制度化的行政協(xié)議，明確規(guī)定養(yǎng)老責(zé)任在各地的落實原則，并努力維護(hù)制度的持續(xù)性和穩(wěn)定性。借助發(fā)達(dá)的信息系統(tǒng)，確認(rèn)轉(zhuǎn)入與轉(zhuǎn)出的人員名單及其相關(guān)權(quán)益的信息，進(jìn)行有關(guān)的資金結(jié)算和劃轉(zhuǎn)事宜，實現(xiàn)在養(yǎng)老保險等社會政策領(lǐng)域的利益協(xié)調(diào)，提供專業(yè)、綜合、凌駕于地方利益之上的職能管理。

（五）創(chuàng)造條件進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次

統(tǒng)籌區(qū)域的劃分無疑為養(yǎng)老保險基金圈定了帶有地域色彩的“勢利范圍”，只要在現(xiàn)行制度下，基本養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移涉及到跨統(tǒng)籌區(qū)域的利益變動，阻礙轉(zhuǎn)移的動力就會一直存在。解決基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移難的關(guān)鍵是養(yǎng)老責(zé)任在不同地區(qū)間的認(rèn)定和落實問題。而解決養(yǎng)老保險基金責(zé)任不清的根本有效辦法是實行全國統(tǒng)籌，如果實行全國統(tǒng)籌，則基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移就不是問題。也就是說統(tǒng)籌層次越高，伴隨著養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的問題就越少。如能將養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次提高到省一級，則各地區(qū)基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移引起的利益變動只要通過各省的協(xié)調(diào)就可以解決了。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]