趙振宇

摘要：2013年3月，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，實(shí)行鐵路政企分開(kāi)，擬定將鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部，撤銷鐵道部，組建國(guó)家鐵路局，同時(shí)組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)。中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，國(guó)土面積是世界第三，鐵路運(yùn)輸一直是中國(guó)最主要的客運(yùn)方式，也是中國(guó)內(nèi)陸最主要的貨運(yùn)方式，關(guān)系著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的命脈，改革失敗的后果嚴(yán)重，風(fēng)險(xiǎn)較高，本文立足中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程，借鑒美國(guó)鐵路發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)鐵路改革進(jìn)行了分析，并就改革提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：鐵路；改革；風(fēng)險(xiǎn)；鐵路改革

鐵路改革，實(shí)行政企分開(kāi)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨，但是現(xiàn)階段進(jìn)行鐵路改革風(fēng)險(xiǎn)極高，存在隱患極大，因?yàn)殍F路運(yùn)輸直接關(guān)系到每個(gè)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，鐵路運(yùn)輸價(jià)格每增高一點(diǎn)，分?jǐn)偟矫總€(gè)企業(yè)的運(yùn)輸成本就會(huì)隨之增高一點(diǎn)，企業(yè)的負(fù)擔(dān)就是會(huì)加重一點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)力就會(huì)削弱一點(diǎn)，如果鐵路運(yùn)輸價(jià)格突變，出現(xiàn)飆升，則必然會(huì)有大量企業(yè)在短時(shí)間內(nèi)因無(wú)法調(diào)整運(yùn)營(yíng)而破產(chǎn)。所以說(shuō)，鐵路改革關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，卻又不得不改，政府必須要像做精密的外科手術(shù)一樣，慎之又慎。

一、美國(guó)鐵路建設(shè)得失分析

（一）美國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)改革歷史

美國(guó)的鐵路建設(shè)開(kāi)始于十九世紀(jì)六十年代。初期，國(guó)家采取古典自由主義1的經(jīng)濟(jì)模式，以企業(yè)為主體，實(shí)行完全市場(chǎng)化，政府充當(dāng)“守夜人”角色，為鐵路市場(chǎng)的繁榮提供政策支持和財(cái)政貸款，比如聯(lián)邦國(guó)會(huì)在1862年7月1日通過(guò)的《太平洋鐵路法案》規(guī)定：“政府保障援助為用于郵政、軍事和其他目的而建設(shè)的由密蘇里河到太平洋的鐵路線和電報(bào)線路；政府負(fù)責(zé)贈(zèng)送大批國(guó)有土地和資助大量資金，由聯(lián)合太平洋鐵路公司和中央太平洋鐵路公司共同承建?！保鶕?jù)此法案，預(yù)計(jì)承建這條鐵路線的公司可獲得4500萬(wàn)英畝的贈(zèng)地以及6000萬(wàn)美元的貸款。[3]（297）

到二十世紀(jì)時(shí)，聯(lián)邦政府先后授予的土地高達(dá)20400萬(wàn)英畝（其中2500萬(wàn)英畝因鐵路未建成而被政府收回）[6]（12），占了明尼蘇達(dá)和華盛頓州面積的四分之一，威斯康星、衣阿華、堪薩斯、北達(dá)科他和蒙大拿的五分之一，內(nèi)布拉斯加的七分之一，加利福尼亞的八分之一，路易斯安那的九分之一[7]（173）。這種優(yōu)惠的政策和貸款投入催生了美國(guó)的“鐵路熱”，鼎盛時(shí)期，美國(guó)鐵路公司高達(dá)6萬(wàn)多家。

由于現(xiàn)代自由主義2的覺(jué)醒，公眾呼吁鐵路運(yùn)價(jià)公平，1887年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《管制商務(wù)法》，后據(jù)此法成立了州際商務(wù)委員會(huì)，被賦予監(jiān)管運(yùn)價(jià)、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出以及兼并重組大權(quán)，政府由此加大了對(duì)鐵路行業(yè)的管制。

到了二十世紀(jì)五十年代，隨著高速公路網(wǎng)的建設(shè)、汽車的普及以及航空業(yè)的快速發(fā)展，鐵路的客運(yùn)業(yè)務(wù)開(kāi)始大幅萎縮，到二十世紀(jì)六十年代末，美國(guó)鐵路行業(yè)中三分之一的企業(yè)破產(chǎn)，客車停運(yùn)比比皆是。隨著新自由主義3的復(fù)興，1976年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《鐵路復(fù)興與監(jiān)管改革法》，免除了許多對(duì)鐵路公司限制。1980年，國(guó)會(huì)又通過(guò)了《斯塔格斯鐵路法》，給予企業(yè)定價(jià)自由、簡(jiǎn)化兼并手續(xù)，加快線路調(diào)整程序，允許多種所有制等政策支持，進(jìn)一步促使了鐵路公司把業(yè)務(wù)重心從客運(yùn)轉(zhuǎn)向貨運(yùn)。

為了保持鐵路客運(yùn)的社會(huì)服務(wù)職能，美國(guó)政府在1971年創(chuàng)立了美國(guó)國(guó)家鐵路客運(yùn)公司（簡(jiǎn)稱美鐵），統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)全國(guó)的城際鐵路客運(yùn)。美鐵公司的最高決策機(jī)構(gòu)是公司董事會(huì)，董事會(huì)成員由總統(tǒng)任命，需聯(lián)邦參議院確認(rèn)，總裁由總統(tǒng)提名，參議院任命董事會(huì)成員之一是運(yùn)輸部部長(zhǎng)。鐵公司運(yùn)營(yíng)總路線長(zhǎng)22萬(wàn)英里，服務(wù)覆蓋美國(guó)46個(gè)州和加拿大三個(gè)省份，總共約500個(gè)車站。為了堅(jiān)持運(yùn)營(yíng)那些賠錢(qián)的線路，政府一直為美鐵提供補(bǔ)貼，僅2011財(cái)年，美國(guó)政府就向美鐵投資563億美元以彌補(bǔ)虧損，并追加922億美元用于公司的資本流通。

（二）美國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)分析

一百多年來(lái)，美國(guó)的鐵路運(yùn)營(yíng)政策一直隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變化而改變，不同時(shí)期分別受古典自由主義、現(xiàn)代自由主義、新自由主義的影響。

在建設(shè)初期，國(guó)家給予企業(yè)政策支持和資金支持，調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)積極性，使鐵路建設(shè)在較短時(shí)間內(nèi)就取得了輝煌的成績(jī)，這是好的方面，但是這種古典自由主義的模式下，至少造成了三個(gè)方面的問(wèn)題：首先是私人所有制下造成的運(yùn)輸成本偏高，不利于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)然這一點(diǎn)是與我國(guó)的鐵路運(yùn)營(yíng)相比的；其次是造成一部分私人對(duì)鐵路的壟斷，破壞了市場(chǎng)的平衡和競(jìng)爭(zhēng)的公平性；第三是市場(chǎng)的盲目性造成后來(lái)的資源浪費(fèi)。

現(xiàn)代自由主義興起以來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)鐵路的宏觀控制，規(guī)范了鐵路的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使鐵路從完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)向了政府管理控制下的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式。就是說(shuō)，即使在美國(guó)，鐵路也不是完全市場(chǎng)化的，也是越來(lái)越重視政府對(duì)鐵路運(yùn)輸?shù)目刂啤?/p>

美鐵成立以來(lái)，美國(guó)實(shí)行了貨運(yùn)與客運(yùn)的分離，客運(yùn)在政府控制和財(cái)政支持下運(yùn)營(yíng)。這種方法值得我國(guó)鐵路改革借鑒。

二、鐵路在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用

鐵路對(duì)陸地為主的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至社會(huì)發(fā)展作用至關(guān)重大，鐵路成網(wǎng)是形成國(guó)家大市場(chǎng)的必要條件，可以說(shuō)沒(méi)有鐵路就沒(méi)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

對(duì)于一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也是如此，有了鐵路運(yùn)輸，才能融入國(guó)家大市場(chǎng)，才能在物流上與外界溝通，商品和物資才能引進(jìn)來(lái)，產(chǎn)品和勞動(dòng)力才能賣(mài)出去，以糧食為例，城市里不種地而有糧食，不養(yǎng)殖而有魚(yú)肉，西北大漠能吃上白米白面，廣東福建能吃上內(nèi)蒙牛羊肉。

回顧歷史，1978年中國(guó)開(kāi)始改革開(kāi)放，中國(guó)的企業(yè)剛剛起步，論科技、論人才、論管理、論資本，無(wú)一能與世界強(qiáng)國(guó)的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，但卻能在經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中發(fā)展壯大起來(lái)，究其原因：第一是本國(guó)的貿(mào)易保護(hù)，即對(duì)進(jìn)口的國(guó)外產(chǎn)品征收高稅來(lái)確保民族企業(yè)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力；第二是中國(guó)國(guó)內(nèi)廉價(jià)勞動(dòng)力、低價(jià)原材料、低運(yùn)輸費(fèi)用帶來(lái)的企業(yè)低成本運(yùn)營(yíng)，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?？偟膩?lái)說(shuō)，過(guò)去我國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以能夠快速發(fā)展，政府建設(shè)并運(yùn)營(yíng)下的廉價(jià)鐵路運(yùn)輸成本功不可沒(méi)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鐵路一直由政府管理，貨運(yùn)、客運(yùn)的價(jià)格都遠(yuǎn)低于國(guó)際水平，加上政府模式下的結(jié)構(gòu)龐大，人員冗余，效率低下，鐵路運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)期虧損，本身通過(guò)財(cái)政撥款彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧額并進(jìn)行鐵路新建，至鐵道部改革之日，仍有欠款26萬(wàn)億。雖然鐵路運(yùn)輸長(zhǎng)期虧損，鐵道部作為政府部門(mén)管理鐵路弊病百出，但是廉價(jià)鐵路運(yùn)輸一直支撐著中國(guó)的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以說(shuō)，政府管理鐵路這種形式，對(duì)于鐵路行業(yè)來(lái)說(shuō)是弊大于利，但對(duì)于全國(guó)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)是利大于弊。

三、中國(guó)應(yīng)該采取的政策走向

所以說(shuō)，中國(guó)的鐵路改革風(fēng)險(xiǎn)高，失敗的后果嚴(yán)重，寧可不改革，維持舊貌，也絕不可改革失敗。但既然中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始了鐵路改革，勢(shì)必?zé)o法回頭，就必須沿著正確的道路強(qiáng)力推行下去，而中國(guó)如果想要鐵路改革不對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成不良影響，決不能照搬別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該走自己的路，政策上要把握以下幾點(diǎn)：

首先，必須嚴(yán)格控制鐵路運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格，尤其是控制貨運(yùn)價(jià)格，要實(shí)行嚴(yán)格的價(jià)格管制，運(yùn)輸價(jià)格決不能完全市場(chǎng)化，尤其不能過(guò)快上漲。

其次，進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政投入。一是對(duì)于鐵路總公司來(lái)說(shuō)，既要維持收支平衡，還要進(jìn)行鐵路新建，作為企業(yè)還想盈利，在這種情況下，維持現(xiàn)有水平的運(yùn)輸價(jià)格是不可能的，也是違背市場(chǎng)規(guī)律的，所以政府在嚴(yán)格控制運(yùn)輸價(jià)格的基礎(chǔ)上，必須制定相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼計(jì)劃，尤其是針對(duì)客運(yùn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，才能保證鐵路可持續(xù)發(fā)展。二是對(duì)于全國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，在鐵路運(yùn)輸價(jià)格保持不變的前提下，鐵路建設(shè)仍需平穩(wěn)較快推進(jìn)，這就要求政府為鐵路建設(shè)提供資金、政策上的支持。

再次，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心之一，鐵路總公司可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候分解為兩、三個(gè)分公司，或者總公司保留行政職能，市場(chǎng)職能分解為幾個(gè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的分公司，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

最后，控制私人資本。鐵路投資絕對(duì)不能搞完全市場(chǎng)化，新自由主義不適合發(fā)展中國(guó)家。國(guó)家可以在一定范圍內(nèi)允許私人資本進(jìn)入鐵路投資，鐵路總公司也可以上市融資，但是一定要嚴(yán)格控制，尤其是嚴(yán)格控制國(guó)外資本投資，絕對(duì)要保持國(guó)家對(duì)鐵路總公司的有所有權(quán)和控制權(quán)。

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[7]何順果美國(guó)邊疆史[M]北京大學(xué)出版社，2000

注釋：

① 古典自由主義以亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》為出發(fā)點(diǎn)，突出企業(yè)的主體地位，認(rèn)為市場(chǎng)這只無(wú)形的手能夠完全進(jìn)行資源最優(yōu)配置，市場(chǎng)環(huán)境下，個(gè)人在追求個(gè)人利益的同時(shí)就實(shí)現(xiàn)了整體利益，強(qiáng)調(diào)政府職能最小化，認(rèn)為“管得最少的政府是最好的政府”，代表人物為亞當(dāng)·斯密。

② 現(xiàn)代自由主義與古典自由主義是相反的，主張政府介入經(jīng)濟(jì)，并應(yīng)確保每個(gè)人在貿(mào)易時(shí)的平等權(quán)利，產(chǎn)生于20世紀(jì)初期，代表人有霍布豪斯等。古典自由主義后來(lái)演化為現(xiàn)代保守主義。

③ 新自由主義產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，倡導(dǎo)個(gè)人主義，提倡全球資本自由化，反對(duì)國(guó)家干預(yù)，其本質(zhì)是古典自由主義，代表人物有弗里德曼、盧卡斯等。