周玉婷

摘要：新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大部署的建設(shè)中國特色社會主義的重大戰(zhàn)略之一，開發(fā)性金融因其在制度建設(shè)、信用建設(shè)和緩解財政壓力等方面獨具優(yōu)勢，在支持城鎮(zhèn)化方面進行了一系列有益的實踐和探索。本文在闡述開發(fā)性金融獨具融資優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析了開發(fā)性金融在破解我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資難題的獨特優(yōu)勢和作用。

關(guān)鍵詞：開發(fā)性金融；新型城鎮(zhèn)化；金融體制

一、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的現(xiàn)狀與問題

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展和城市化進程的不斷加快，對公共項目的需求也越來越大，僅僅依靠稅收形成的財力顯然無法滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的巨大資金需求，財政集中供給公共項目建設(shè)資金的弊端也逐漸凸現(xiàn)出來。

（一）財政資金力不從心

由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的公共產(chǎn)品領(lǐng)域不斷擴大，給財政造成沉重的負擔(dān)，使財政支出捉襟見肘，這既限制了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，使這個新經(jīng)濟增長點難以發(fā)揮對經(jīng)濟增長的貢獻作用，又限制了公共事業(yè)的發(fā)展，難以滿足社會公眾日益增長的公共產(chǎn)品需求。

（二）財政資金與民爭利

由于對公共項目沒有進行合理的劃分，政府對公共項目總是表現(xiàn)得過于熱心，造成在許多盈利性的項目中也有政府直接參與投資和經(jīng)營，擠占該由市場發(fā)揮作用的部分空間。政府包辦太多，超出政府的管理能力和財政能力，尤其是后者，會造成財政風(fēng)險積聚、擴散，滯延我國城鎮(zhèn)化進程。

（三）財政資金效率低下

財政資金投入的實施主體往往是國有的或國有控股的行業(yè)公司，即便是實行招標制，非公有企業(yè)也難以中標。一是公共項目領(lǐng)域大多為長期壟斷，市場未培育出國內(nèi)有實力的建設(shè)公共項目的非國有隊伍；二是制度限制其他非國有包括外資的進入。由于政府投入、政府采購中的腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，使得公共項目建設(shè)投資實效大大縮水。

（四）舉債經(jīng)營風(fēng)險加大

目前，我國大部分的公共項目建設(shè)都是依靠舉債來進行，由于公共項目投資巨大，私企實力很難達到，因此就出現(xiàn)了政府為其貸款擔(dān)保的情況，這既不符合擔(dān)保法的規(guī)定，不利于規(guī)范政府行為，同時也加大了政府的風(fēng)險。根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，固定資產(chǎn)投資項目實行資本金制，但國內(nèi)企業(yè)資本金門檻低，只有20-30%。由此可知，這些公共項目一旦建設(shè)就深陷70%以上的高負債率，先天不足，風(fēng)險在所難免。

二、開發(fā)性金融在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的優(yōu)勢與條件分析

（一）開發(fā)性金融具有獨特的融資優(yōu)勢與市場建設(shè)優(yōu)勢

開發(fā)性金融介入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在兩個方面：一是周期上的匹配性，開發(fā)性金融機構(gòu)資金來源于金融債券，期限較長，與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資期限匹配較好；二是信用建設(shè)上的優(yōu)越性，雖然公共項目建設(shè)貸款需要通過政府間接償還，但作為開發(fā)性金融機構(gòu)而言，這一償還機制恰恰為促進政府信用建設(shè)，彌補體制缺損、制度缺損提供了極好的契機。以“遼寧棚改”為例， 2005年3月，國開行發(fā)放首筆30億元貸款，給遼寧棚戶區(qū)改造注入了啟動資金。從實施情況來看，到2006年底，遼寧5萬平米以上城市集中連片棚改提前一年結(jié)束，同時盤活了城市土地資源，提升了城市功能和形象。

（二）引入開發(fā)性金融應(yīng)具備的條件分析

1、進行項目選擇

項目選擇需立足社會主義初級階段經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸制約和制度缺損的國情特點，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求和宏觀調(diào)控政策目標，樹立開發(fā)性金融理念，推進組織增信、建設(shè)市場，建立長期穩(wěn)定的資金來源，引導(dǎo)社會資金投向，以緩解和消除經(jīng)濟社會發(fā)展和制度建設(shè)的資金瓶頸，實現(xiàn)政府的政策和目標。

2、進行必要的法制建設(shè)

目前我國的開發(fā)性金融尚處于發(fā)展的初期，其相關(guān)的法律制度建設(shè)很不完善，開發(fā)性金融要破解我國城建融資難題，在我國公共項目投融資體制中有效運行，必須加強相關(guān)方面的法律制度建設(shè)，積極探索為開發(fā)性金融機構(gòu)進行專門的立法。

3、給予一定的政策扶持

國家政策強有力的支持，是開發(fā)性金融機構(gòu)穩(wěn)健運營的基礎(chǔ)。政府應(yīng)對開發(fā)性金融機構(gòu)從政策上給予必要的支持和規(guī)范：一是進一步給予財政方面的支持。從國際上看，日本政策投資銀行（ DBJ ）的資本充足率為11%、韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB） 的資本充足率 為1759%；二是明確在創(chuàng)新方面的優(yōu)先探索權(quán)；三是明確在金融監(jiān)管和財務(wù)監(jiān)管方面的特殊需要和特殊安排。

三、開發(fā)性金融在解決我國公共項目融資中存在的幾個問題

（一） 財政與開發(fā)性金融在配置和調(diào)節(jié)社會資源的過程中溝通協(xié)調(diào)不夠

目前財政與開發(fā)性金融在投資中存在著決策分散、協(xié)調(diào)不夠等問題。具體表現(xiàn)在政府資金使用的效果不佳、資源配置效率差、經(jīng)濟泡沫和重復(fù)建設(shè)問題嚴重、“撒胡椒粉”式地實施平均主義投資、向已經(jīng)扭虧無望的國有企業(yè)仍一味地發(fā)放貸款“扶貧幫困”等問題，這些問題的存在充分反映了財政與開發(fā)性金融在配置和調(diào)節(jié)社會資源的過程中沒用形成良性互動的局面。

（二）開發(fā)性金融融資渠道沒有足夠的保障

從目前我國固定資產(chǎn)和資本金管理制度的角度出發(fā)，足夠的財政撥補資金是開發(fā)性金融發(fā)展的首要條件，但由于我國處于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，政府財力十分有限，不可能通過無節(jié)制的注資或補貼形式向開發(fā)性金融提供資金支持。因此，在財政資金緊張的情況下，如何拓寬開發(fā)性金融融資渠道是個亟待解決的問題。

（三）開發(fā)性金融法律制度建設(shè)和監(jiān)管主體長期缺位

開發(fā)性金融在我國尚處于發(fā)展的初期階段，其相關(guān)的法律制度極不完善，作為開發(fā)性金融機構(gòu)唯一出資人的財政部，也沒有完全建立起對開發(fā)性金融機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機制來促使其開展投融資活動。因此，明確財政作為開發(fā)性金融機構(gòu)出資人的管理職責(zé)也是個不容忽視的問題。

另外，開發(fā)性金融自身還存在著經(jīng)營模式比較單一、多元化程度不高和開放程度不夠等急需完善的問題。

四、對策建議

（一）構(gòu)建財政和開發(fā)性金融的互動協(xié)調(diào)機制

從長期投資增長考慮，我國有必要現(xiàn)實地考慮引入開發(fā)性金融投融資方式來為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)，這無疑將在一定程度上緩解財政直接投資新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的壓力。根據(jù)開發(fā)性金融機構(gòu)長期監(jiān)管主體缺位等問題，有必要在財政與開發(fā)性金融之間建立起一種規(guī)范制約的管理模式：即通過立法，明確在賦予開發(fā)性金融機構(gòu)較大的業(yè)務(wù)經(jīng)營自主權(quán)的同時，財政部要完全建立起對開發(fā)性金融機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機制來促使其開展投融資活動，也即明確財政作為開發(fā)性金融機構(gòu)出資人的管理職責(zé)。

（二）形成財政和開發(fā)性金融的依賴支持環(huán)境

目前我國開發(fā)性金融還處于成長期，開發(fā)性金融融資渠道范圍窄且沒有足夠保障，在開發(fā)性金融融資數(shù)額和渠道出現(xiàn)困難時，財政應(yīng)該在國家全局利益和預(yù)算約束下為開發(fā)性金融繼續(xù)適當提供后續(xù)資金和政策支持，幫助開發(fā)性金融渡過難關(guān)，形成暢通的融通渠道。根據(jù)國外開發(fā)性金融機構(gòu)的發(fā)展經(jīng)驗，財政除了向國家開發(fā)銀行撥付資本金外，還注重增加資本準備，我國也應(yīng)借鑒此經(jīng)驗逐漸形成增加資本準備的融資渠道。

（三）確定開發(fā)性金融的長遠發(fā)展戰(zhàn)略

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，開發(fā)性金融可以借鑒國際成熟經(jīng)驗和運用國外成功的實踐，與各地方、各城市進行廣泛、深入的合作，共同推動規(guī)劃先行工作。通過聘請國內(nèi)外專家和機構(gòu)共同研究規(guī)劃，確定新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本功能和人口承受能力等，發(fā)揮城市的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、區(qū)域優(yōu)勢，整合核心競爭力。在具體工作中，推動各地做好科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，分步實施，融資推動，大力推進我國新型城鎮(zhèn)化提質(zhì)、加速，打造生態(tài)、文明、現(xiàn)代的城市環(huán)境。

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