齊海麗

摘 要： 新公共管理運動的興起、政府壟斷服務供給模式的弊端以及信息技術的發(fā)展使得政府購買服務得以迅速發(fā)展。上海市在探索政府購買服務機制的過程中，形成了政府購買崗位的新模式。這一模式減輕了財政壓力，激發(fā)了工作熱情，但也存在著熱情過高、制度不完善等問題。為此，需要從理性審視績效和加強制度建設等幾個方面來進行改善。

關鍵詞：公共服務社會化；合同制治理；購買崗位

中圖分類號：F20 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2013）05-0123-06

一、問題的提出

20世紀70年代，西方國家普遍面臨財政危機、信任危機和治理危機，在這三種危機的壓力下，新公共管理運動應運而生，并日益發(fā)展成為一種全球潮流。80年代以來美國、英國和新西蘭等國家所開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“下一步運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。國際情境的變遷必然為中國的公共服務供給模式變遷創(chuàng)設了國際背景。20世紀90年代以后，隨著中國改革開放進程的加快，市場經濟模式取得了巨大的成效。傳統(tǒng)的政府大包大攬的服務供給模式面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，隨著而來的是電子信息技術的迅速發(fā)展，電子政務以及政府上網工程的推廣，為民眾參與創(chuàng)設了嶄新的平臺，也為政府創(chuàng)新提供了技術力量。在諸多因素的共同作用下，“政府購買服務”模式應運而生。它起源于西方國家，目前已經發(fā)展的較為成熟。我國自上世紀末引入政府購買公共服務制度， 10多年間， 這一制度迅速發(fā)展，很多地方政府都將其作為一種制度創(chuàng)新而加以大力推進。政府購買服務是誕生于西方社會的一項政府實行社會公共管理的措施，指政府在社會福利的預算中拿出經費，向社會各類提供社會公共服務的社會機構，直接撥款資助服務或公開招標購買社會服務，是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的政府公共服務的供給方式。政府購買服務體現(xiàn)了西方新公共管理運動的精神，政府由此達到削減經費、降低成本、增強能力的行政目標^[1]。通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，學界對于政府購買服務的已有研究成果主要集中在政府購買服務的概念、動因、問題和策略的探討上，分析了當前我國政府購買公共服務的內涵與本質、理論依據(jù)、運行機制、經驗教訓等問題。但是這些研究更多的是定性的，主要是理論層面的論述，實踐指導意義不強。同時，對于地方政府在購買服務實踐中的創(chuàng)新模式、具體做法以及不同地區(qū)之間如何相互借鑒等，已有研究鮮有涉及。特別是北京、上海、深圳等發(fā)達地區(qū)購買實踐中成功的經驗等，也缺乏共性特征的抽象和個性特征的描述。

二、上海市政府購買服務的模式分析

政府購買公共服務在我國內地最早可以追溯到1995年。當時，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局新建了羅山市民休閑中心，為了提高其管理績效，該局不是單純依靠街道辦事處和居委會等傳統(tǒng)的社區(qū)管理組織，而是通過協(xié)商，委托上海基督教青年會出面管理，并于1998 年接受政府養(yǎng)老服務的委托[2]4。2000年，為應對政府包辦服務的弊端，提高社會福利服務效益，上海率先在改革社會管理體制時提出并推行政府購買服務。盧灣區(qū)等6個區(qū)的12個街道開展了依托養(yǎng)老機構開展居家養(yǎng)老的試點工作。至此，政府購買服務第一次進入我國的實踐領域，適用范圍也只限于養(yǎng)老服務^[3]。2011年，上海市投入5 000萬元用于政府購買社會組織服務工作，2012年又拿出1億元用來拓展服務范圍和項目內容。

政府購買服務一般分為購買崗位和購買項目兩種模式。購買項目相當于國外的“公共服務合同外包”，即將項目外包給市場組織和社會組織，以達到提升服務質量和效率的目的。還有一種模式是政府購買崗位，在政府系統(tǒng)內部購買崗位，主要是指機關和所屬事業(yè)單位將原來占用行政編制或事業(yè)編制、從事一定技術性或一般輔助性職能的公益性服務崗位向社會和市場開放，通過勞務派遣、聘用制等方式，延聘社會專業(yè)人員或輔助人員協(xié)助政府提供公共服務，以促進財政供給方式從“養(yǎng)人為主”到“辦事為主”的轉變，如公安文員、法院文員、公益電話咨詢員等。他們分布在條和塊、行業(yè)和基層，服務于政府某個項目、某個部門或下屬事業(yè)單位，但是不具備行政職務，不行使行政權力，不占用行政編制和事業(yè)編制，與政府之間不構成行政職務關系，也不擁有行政法上的權利和義務，完全是借鑒企業(yè)用人的制度和做法，按照《勞動合同法》的規(guī)定簽訂聘用合同，并實行合同管理。之所以探索政府購買崗位的原因主要有：一是政府購買服務還處在起步和探索階段，社會組織發(fā)育滯后，數(shù)量少、規(guī)模小、管理散，有效的監(jiān)管體制尚未真正建立起來，難以承接政府轉移出來的基本公共服務職能。二是政府城市管理中許多工作具有涉密性，特別是對于關系到公眾基本生活和公共安全的基本公共服務項目，政府應予以直接提供或在政府的直接監(jiān)管下將一些技術性、輔助性服務崗位向社會和市場購買，如，公安機關文職崗位職能設置確定了四個標準：非執(zhí)法；非指揮和管理、非重要涉密；服務外包排除。三是在編制嚴格控制的情況下適度引入市場機制。由于機關和事業(yè)單位編制控制非常嚴格，用購買崗位的方式吸納編外人員，既降低成本，又提高效率，也是事業(yè)單位改革不到位，競爭機制不完善、社會組織不成熟的情況下的特殊選擇。

三、上海市政府購買崗位的現(xiàn)狀闡釋

（一）發(fā)展狀況

目前上海正以較快的速度從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉型，其發(fā)展定位是社會主義現(xiàn)代化國際大都市。近年來，上海經濟增長和改革速度持續(xù)提升，人均GDP已經突破了10 000美元，各類社會組織和市場主體逐步成長，公共服務需求全面增長。同時，上海正處在改革發(fā)展的關鍵階段，面臨著經濟轉型和社會建設兩大艱巨而繁重的任務，其公共服務的運轉方式、供給模式也要緊跟經濟社會發(fā)展的步伐。這一切，決定了特大型城市管理的復雜性、多元性的特點，需要借鑒國際先進經驗，改革公共服務供給體制，創(chuàng)新公共服務供給方式，提高公共服務供給能力。近幾年來，上海結合社會工作與社工人才建設，購買崗位與購買項目結合，形成政府向民間組織購買社會工作服務體系。購買的范圍包括司法矯正、吸毒人員、問題青少年及社區(qū)服務等社會工作領域，而政府購買服務以及購買公益性崗位都是促進就業(yè)的好辦法，同時還可以促進社工人才隊伍建設。同時，通過政府購買服務而形成的專業(yè)文員、社會工作者和輔助管理人員（包括協(xié)管員）隊伍，分布在“條”和“塊”、行業(yè)和基層，人數(shù)眾多，規(guī)模龐大。

1.從購買崗位的規(guī)?？?，多點推進，由點到面，形成了市、區(qū)縣和街鎮(zhèn)積極探索、不斷拓展的格局

以“萬人就業(yè)項目”為開端，大量協(xié)管員開始走進社區(qū)。本市從2004年開始實施“萬人就業(yè)項目”，重點就是開發(fā)公益性崗位，各類協(xié)管員應運而生。協(xié)管員一般都是由政府委托相關部門統(tǒng)一招聘，由市財政統(tǒng)一撥款發(fā)放工資， 其職責是協(xié)助基層政府從事維護社會秩序、環(huán)境衛(wèi)生和治安管理等工作。目前，各區(qū)縣、街鎮(zhèn)不斷跟進，協(xié)管員開始走進社區(qū)，為社區(qū)事務管理注入了新的力量。如，閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)共擁有不同崗位、專兼職從事“政府購買服務項目”的隊伍35支，其中區(qū)以上要求設立的項目23項（包括萬人千人百人就業(yè)項目20個，區(qū)設項目3個），鎮(zhèn)設立項目12個。又如，盧灣區(qū)W街道經過幾年的摸索，通過政府購買服務形成的各類編外人員隊伍已經形成一定的規(guī)模和建制，有效推動了社區(qū)建設（見表1）。

2.從購買崗位的類型看，偏重于咨詢、技術、輔助類，其中與民生相關的崗位占據(jù)突出位置。

從“條線”看，政府購買服務主要體現(xiàn)在技術保障、行政事務、咨詢類等崗位。如公安文職人員的崗位設置，依據(jù)其承擔的工作職能，以“非執(zhí)法”和“非涉核心機密”為基本原則，共設置了技術保障、輔助管理和行政事務三大類30個崗位。同時，市公安局將文職崗位與民警崗位同步設置、同步推進。從“塊面”看，隨著城市管理重心逐步下移，基層政府的服務職能不斷增強，政府購買服務涵蓋市政管理、社會穩(wěn)定、公共事業(yè)、民生保障等多個領域（見圖1）

3.從購買經費構成及支出情況看，服務需求不同，“條”與“塊”的經費構成及支出有所區(qū)別

從“條線”看，購買服務經費支出由工資和辦公費用組成。一般做法是，通過編制部門核定人員額度、財政部門下?lián)苋藛T經費、人力資源和社會保障部門核算人員薪酬，薪酬標準參照社會同行業(yè)同類崗位的市場平均薪酬水平確定。如，公安文職人員根據(jù)國家相關政策和規(guī)定，享受社會保險、住房公積金等福利保障，工資主要由崗位工資和技能工資組成，技能工資根據(jù)考核情況定期升級（見表2）。

市勞動保障電話咨詢中心咨詢員崗位經費支出由工資和相關辦公費用組成。所有咨詢員均按規(guī)定繳納社會保險費、公積金，按照國家和本市的規(guī)定享受各種福利待遇。咨詢員月工資由基本工資（與星級掛鉤）與考核獎組成（見表3）。

一般說來，市職能部門購買崗位編外人員薪酬待遇根據(jù)上海市同行業(yè)工資水平確定，并根據(jù)經濟社會發(fā)展狀況動態(tài)調整。具體到每個崗位的工資，則由管理單位根據(jù)所需專業(yè)技能、任職人員資格水平，工作難易程度以及工作表現(xiàn)情況確定。

從“塊面”看，購買服務經費支出一般按市、區(qū)縣和街鎮(zhèn)的不同項目歸屬來確定。以虹橋鎮(zhèn)為例，從項目、經費的來源和構成情況看，市區(qū)鎮(zhèn)三級財政項目20個；區(qū)鎮(zhèn)兩級財政項目3個；鎮(zhèn)級財政項目12個。所有35個項目每年總共需要支付2 795萬元，分攤到從業(yè)人員人均每年為2.72萬元；其中市財政509萬元，占18%；區(qū)財政626萬元，占22%；鎮(zhèn)財政1 660萬元，占60%（見圖2和圖3）。

（二）取得的成效

1.減輕了政府的財政壓力。通過政府購買崗位，突破以前核編制、撥資金的做法，根據(jù)服務需求審核人員額度，以促進財政供給方式從“養(yǎng)人為主”到“辦事為主”的轉變，有效地控制了政府的人員增長，部分解決了財政開支剛性增長的問題。而且很多的購買崗位人員并不占用行政編制，也在很大程度上降低了政府的行政成本。

2.激發(fā)了在編人員的工作熱情。雖然購買崗位人員在待遇、工作關系等很多方面與在編工作人員存有差異，但是這種競爭機制的引進，對于政府在編工作人員產生了“鯰魚效應”。因為這種機制打破了以前“只進不退”的做法，有利于公職隊伍形成正常的新陳代謝機制。

（三）存在的問題

1. 政府購買崗位的績效缺乏理性認知。聘用人員的加入，協(xié)管員隊伍的壯大，使得公務員的負擔減輕，原本應有公務員從事的工作由文職人員和協(xié)管員來代理，在一定程度造成公務員的慵懶意識，也會助長他們的優(yōu)越感。從理論上，文職人員的加入，本意是協(xié)助工作，減輕公務員壓力，并可以在一定程度上激發(fā)民警的工作熱情，起到激勵作用。但實際執(zhí)行的效果差強人意?，F(xiàn)實的情況是，部分公務員被文職人員完全置換出來，本應由公務員做的工作他們沒有做，本應由職責相應帶來的權益并沒有因他們工作的缺位而沒有享受。協(xié)管員隊伍亦如此。交通協(xié)管員隊伍的壯大，使得映入民眾眼簾的交警數(shù)目減少；協(xié)管員隊伍進入社區(qū)，使得社區(qū)工作人員工作任務減輕。購買崗位人員采用合同制，用人方式比較靈活，對不符合崗位需求的人員可以及時進行調整，保證了人員進出口的暢通，這是崗位購買設置的初衷和愿望。但現(xiàn)實的情況可能遠遠背離了初衷。崗位設置后，既配備了相應的財政和管理機制，形成了一定的積淀成本，而一旦這些崗位購買人員的實際考核情況不符合崗位要求，則其辭退面臨多重困境。這些人員招募的初衷是部分解決就業(yè)難題，維護弱勢群體權益。他們在其購買的崗位中所從事的工作以及不完善的培訓體系，使得他們在重新進入就業(yè)市場，尋求就業(yè)崗位的時候，仍然是以弱勢群體的身份出現(xiàn)，他們的就業(yè)和生存問題政府維護社會穩(wěn)定，構建和諧社會中不得不考量的因素。

2.政府購買崗位缺乏相應的制度保障，難以真正形成長效機制。2003 年《政府采購法》實施，其后頒布了政府采購范圍。盡管采購法規(guī)定的范圍包括貨物、工程和服務，但是在采購范圍中，對于服務的理解僅限于政府自身運作的后勤服務，而范圍更廣泛、更重要的公共服務并沒有被列入采購范圍。部分地方文件已經對此有所創(chuàng)新，但政府采購法律法規(guī)及相應財政制度體系等都存在著不完善的地方與環(huán)節(jié)，嚴重制約著政府購買服務的效能。特別是對于政府購買崗位這樣一個頗具爭議的模式，全國只有深圳和上海市開始了這方面的探索，尚沒有抽象總結出成功的做法，對于這種模式的成效也沒有科學的評估機制。相關制度的不完善，嚴重制約著購買服務的績效。

3.政府購買崗位人員的日常管理不夠完善。一是缺乏專業(yè)化培訓機制，人員素質堪憂。一般來說，政府購買服務的各個項目都有上崗培訓的要求。但是上崗后，街道和鎮(zhèn)政府迫于財政壓力，只針對部分群體進行培訓。虹橋鎮(zhèn)政府的從業(yè)人員中，只有交通協(xié)管，社區(qū)綜合，社區(qū)綜治，社區(qū)保安，校區(qū)保安等5支隊伍每年有人均100元的教育培訓費；從事行政服務的大學生享有較為正規(guī)和豐富多樣的培訓；其他人員無培訓費用，平日只有部門的管理教育，缺少專業(yè)化的培訓。二是考核機制不健全，激勵效果不顯著。各個項目的管理部門針對不同的崗位都制定有相關的管理規(guī)定和考核標準，定期召開管理工作會議，年底對先進模范典型進行表彰。但是問題在于考核費用不足，使得目前的考核缺少吸引力和激勵作用。相對而言，目前管理較為嚴格和規(guī)范，激勵作用比較大，人員從業(yè)愿望比較穩(wěn)定的是從事行政服務崗位的儲備人才（大學畢業(yè)生）。三是工資收入偏低，難以形成動力機制。收入不均衡，同一崗位存在不同的用工模式，同工不同酬的現(xiàn)象較為普遍，導致聘用人員之間的攀比和不公平感。比如，H鎮(zhèn)政府購買崗位人員的工資構成情況如下：工資構成主要是崗位補貼，一般為1 200元/月左右，占絕大多數(shù)；最低為630元/月（農村保潔）；較高為2 500～4 000元 /月（社工以及從事政府行政服務工作的大學畢業(yè)生）；高溫費和勞防用品每年每人約700～900元；從事社會穩(wěn)定的崗位每年有800元的固定加班費，如社區(qū)保安等。W街道的安全生產監(jiān)察隊共有3人，他們是由區(qū)安監(jiān)局聘用的，因為屬于技術性工種，他們的收入要高于其他聘任制的人員。

四、政府購買服務的改進建議

（一）理性審視政府購買公共服務的績效

我國公共部門應該大膽地嘗試購買服務模式， 因為作為公共服務社會化的一種形式，政府購買公共服務打破了政府是唯一提供公共物品和服務主體的神話，提高了公共服務供給的效率和質量。 但同時避免其他國家的老路，在進行購買公共服務的同時， 政府應該始終保持冷靜的頭腦，不能一哄而上，熱情過度。還要意識到，政府購買公共服務作為合同制治理的一種形式，它不會自動管理自己，在購買服務的過程中，可能會出現(xiàn)道德風險、逆向選擇風險、責任風險、尋租風險等問題，為此政府需要對合同承包進行管理，規(guī)避在管理中可能出現(xiàn)的風險，要分析購買服務的條件、對象和效果，完善購買服務的管理體制、加強制度建設、加大對其財政支持力度，進而在合同管理能力不斷強化的基礎上， 成為一個精明的購買者。

（二）加強政府購買崗位的制度建設

亨廷頓指出，制度就是穩(wěn)定的、受珍重的、周期性發(fā)生的行為模式。制度化則是政治組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程[4]10。加強制度建設有助于政府購買公共服務的持續(xù)、穩(wěn)步發(fā)展。政府購買公共服務的制度保障包括健全財政程序， 高的采購資金預算透明度， 相關的管理辦法， 規(guī)范的政府購買行為。制度化建設可以為更多的社會組織承接公共服務創(chuàng)造平臺， 更多的社會組織參與將會誘導更高質量的公共物品供給^[5]。同時，“政府購買公共服務中諸如購買主體資格、購買內容、購買對象、資金來源、購買規(guī)程、合同管理和監(jiān)督、評估等基礎性問題清晰了，這一制度才可能在現(xiàn)實中持續(xù)發(fā)展?！?sup>[6]就當前的制度建設工作而言可以考慮以基本制度建設為支撐，完善購買崗位的相關運行機制?；局贫染唧w而言從以下三個方面來完善：以《政府采購法》為核心法律，以此為基礎，完善“政府采購法實施細則”及地方性的政府采購法律制度體系。這兩個規(guī)則體系是以《政府采購法》為基本準則制定出來的，便于在實際工作中操作和適合本部門本地方情況的法規(guī)，對《政府采購法》起著補充和完善的作用。在這些基本制度的基礎之上，還要加強政府購買崗位的監(jiān)督機制建設、財政投入機制和績效評估建設。應根據(jù)上海城市發(fā)展的特點，系統(tǒng)規(guī)劃，制定政府購買服務的制度框架和政策體系，構建既滿足專業(yè)化管理要求又符合城市發(fā)展整體利益的新型的政府購買服務模式，通過嚴格的制度建設進一步明確政府在其中的職責，加大監(jiān)管力度，才能保證這一工作順利推進。

（三）建立政府購買服務從業(yè)人員的職業(yè)化機制

隨著政府購買服務向縱深推進，需要在人員配置方向、崗位設置、職業(yè)標準、用工方式等方面進一步創(chuàng)新，建立健全符合公共服務職業(yè)特點、體現(xiàn)工作業(yè)績、有效開展公共服務的激勵機制，加快職業(yè)化、專業(yè)化進程。

1.強化合同管理，明確崗位職責規(guī)范。應根據(jù)崗位的性質、責任和難易程度進行分類，因事設崗、因崗用人，探索建立專職制、聘用制、派遣制、項目制、委托制等靈活多樣的用人方式，強化合同管理和薪酬管理，并根據(jù)市場的實際價格來確定薪酬水平。要依據(jù)政府購買崗位的行業(yè)特點和工作內容，確立崗位職責規(guī)范和勝任特征，制定內容翔實、職責明確、流程清晰、標準清楚的崗位說明書。在此基礎上，對各類聘用人員進行有效的培訓和管理，引導他們不斷在公共服務實踐中提升能力、施展才能。

2.拓展考核路徑，剛性合理運用考核結果。注重日常積累，豐富考核手段，通過訪談、民主評議、成果展示、社會監(jiān)督、同行鑒定等多種方法，提高考核工作的質量和效率。尤其要發(fā)揮群眾評議的功效，積極暢通外部評價渠道，聽取服務對象的意見。特別是直接面對群眾的工作崗位和窗口單位，應適度面向社會開門評議，擴大群眾對公共服務效果的評議權和評價權。同時，促使考核結果與個人切身利益緊密掛鉤，并與培訓、使用、分配、保障等管理環(huán)節(jié)有機貫通，真正實現(xiàn)對優(yōu)秀者重用、對有潛力者培養(yǎng)、對落后者鞭策。

3.合理設計職業(yè)生涯機制。按照“社會化招聘、專業(yè)化培訓、契約化管理、職業(yè)化運作”工作模式，為購買崗位聘用人員建立職業(yè)平臺，探索推動社會工作者、專業(yè)文員、公益性輔助人員等使用方式、資格認定、培養(yǎng)機構和服務保障的社會化，通過職業(yè)發(fā)展通道設計、職業(yè)能力等級標準制定和職業(yè)等級認證系統(tǒng)的開發(fā)和制度安排，設置多層次、多類型的職業(yè)發(fā)展階梯，促使他們培訓有目標、努力有方向?？刹扇〗M織引導與個人需求相結合的方式，為聘用人員設計更加有針對性的職業(yè)發(fā)展計劃，并為他們提供具體的職業(yè)指導，既達到公共管理和服務的目標，又滿足個人成長和發(fā)展的需要。

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Analysis of New Model of Purchasing Public Service in Local Government

——Empirical Study on Purchasing Post in Shanghai

QI Hai-li

（School of International and Public Affairs， Shanghai Jiaotong University， Shanghai 200030， China）

Abstract：With the rise of new public management movement， the government purchasing of public services develop rapidly. Shanghai has been exploring the mechanism of government purchasing service， and in practice， it has formed a new model of government purchasing post. This model has made progress， which reduced financial pressure and motivated enthusiasm. But it is faced with some problems： such as high enthusiasm and lack of financial source. Therefore， related measures should be taken by government to improve it， including examing the performance rationally and increasing financial support .

Key words：privatization of public services； governing by contract； purchasing post