余雅潔

摘要：目前我國尚處于由前現(xiàn)代社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，利益訴求日益多元化，社會矛盾凸顯，政府嚴(yán)重“信任赤字”。而中央政府出臺的政策措施的執(zhí)行卻不盡如人意。其主要原因之一在于我國地方政府執(zhí)行力不足。政府執(zhí)行力是實(shí)現(xiàn)政令暢通、提高行政效率的重要保證，對于目前轉(zhuǎn)型過程中群體性事件頻發(fā)的中國有著至關(guān)重要的影響。基于此，在指出地方政府執(zhí)行力問題的同時，對其產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析并提出其提升的對策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；執(zhí)行力；提升；對策建議

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）12-0065-03

近年來，隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的不到位及公民社會的興起，我國地方政府在行政執(zhí)行的過程中出現(xiàn)越來越多的問題，與此同時，關(guān)于“政府執(zhí)行力”的探討開始出現(xiàn)，逐漸受到各級政府官員與學(xué)者的重視。2006年，溫家寶同志在第十屆全國人大四次會議上所作的政府工作報告中明確提出：“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！边@是“政府執(zhí)行力”概念第一次被寫進(jìn)政府工作報告，政府執(zhí)行力建設(shè)正式被納入國家治理范疇并成為政府施政成效的評價指標(biāo)。十八大報告中，黨強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力提高政府的執(zhí)行力和公信力”。作為行政管理學(xué)意義上的“政府執(zhí)行力”，是指“政府為達(dá)到既定目標(biāo)，通過貫徹黨的路線方針政策、法律法規(guī)等行為，對各種資源進(jìn)行使用和調(diào)控，有效處理日常事務(wù)所表現(xiàn)出來的內(nèi)在能力和效力”。

目前我國尚處于由前現(xiàn)代社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、法律制度等都存在一定程度的制度變遷。社會結(jié)構(gòu)、利益格局及公眾的觀念也隨之發(fā)生深刻變化。社會環(huán)境中非穩(wěn)定性因素增加，利益訴求日益多元化，在發(fā)展中積累的各種矛盾逐漸凸顯。盡管中央政府出臺了相關(guān)政策措施，但最終執(zhí)行結(jié)果不盡如人意。其主要原因之一在于我國地方政府執(zhí)行力不足。因此，筆者認(rèn)為，政府執(zhí)行力是保持政令暢通、提高行政效率的重要保證。對政府執(zhí)行力存在的問題加以研究，分析其原因，并提出相應(yīng)的對策建議，對于目前轉(zhuǎn)型過程中群體性事件頻發(fā)的中國有著至關(guān)重要的影響。

一、地方政府執(zhí)行不力的表現(xiàn)形式

總的來說，目前我國地方政府執(zhí)行不力主要表現(xiàn)在：

（一）行政執(zhí)行中的“中梗阻”

在行政執(zhí)行的過程中，會出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。一些地方政策執(zhí)行者，往往個人主義思想嚴(yán)重，當(dāng)大局利益與個人私利發(fā)生沖突時，不愿個人利益受損，人為地搞出各種各樣的“對策”。雖不正面、公開地反對決策、政策，但卻“鉆決策的空子”，“打擦邊球”，阻礙政策的執(zhí)行，妨礙政策方針的貫徹落實(shí)。另外，由于在我國的行政活動中，政策的執(zhí)行者往往又是政策實(shí)施的對象。作為政策對象的執(zhí)行者，往往在行政執(zhí)行的過程中為自身的特殊利益著想，選擇性執(zhí)行中央及上級的有關(guān)政策決策。對自己有利的，則“快馬加鞭”；對自己無利的，則“斷章取義，為我所用”。更有某些地方政府因利益作祟，公然對抗執(zhí)行中央政策決策，即“有令不行，有禁不止”。

（二）行政執(zhí)行中的“低效率”

在行政執(zhí)行的過程中，由于行政組織結(jié)構(gòu)不合理，執(zhí)行人員素質(zhì)參差不齊等原因，一些部門和人員相互推諉、扯皮，敷衍塞責(zé)。事前對政策推委執(zhí)行，事后對問題推卸責(zé)任；出了問題無人負(fù)責(zé)，有了政績?nèi)f人爭搶，嚴(yán)重制約行政執(zhí)行的效果，導(dǎo)致“低效率”。

（三）行政執(zhí)行中的“脫型走樣”

一方面，一些地方政府在貫徹執(zhí)行上級的政策或文件精神時，不是實(shí)事求是，科學(xué)有效的辦實(shí)事，而是大搞形式主義，大搞文山會海。以會議落實(shí)會議，以文件落實(shí)文件，導(dǎo)致行政執(zhí)行過程中的“脫型”、“走樣”，既浪費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力，提高執(zhí)行成本，又招致公眾普遍不滿，損害政府形象。另一方面，某些執(zhí)行者出于對自身利益的考慮，在原有的政策基礎(chǔ)上增添新內(nèi)容、新理解，通過隨意變通原有的政策來謀取自身利益，致使政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

（四）行政執(zhí)行中的“觀望癥”

一些地方政府在行政執(zhí)行過程中，不是積極地貫徹執(zhí)行政策，而是或縮手縮腳，或左顧右盼，消極怠工，妨礙政策的執(zhí)行。同時，由于一些地方執(zhí)行者素質(zhì)不高，專業(yè)知識不扎實(shí)，因而不能有創(chuàng)造性、建設(shè)性地執(zhí)行政策，只能被動、機(jī)械地執(zhí)行，表現(xiàn)出“消極怠工”的工作態(tài)度。

二、地方政府執(zhí)行不力的原因分析

（一）利益關(guān)系因素

利益關(guān)系指的是不同利益主體的利益之間的社會聯(lián)系，是地方政府執(zhí)行不力的主要原因。由于地方政府的執(zhí)行主體也是經(jīng)濟(jì)人，往往會做出讓自身利益最大化的選擇，致各執(zhí)行主體之間非理性的利益博弈。政治學(xué)意義上的利益關(guān)系包括兩個方面：同一層次上的利益主體之間的利益聯(lián)系和不同層次上的利益主體之間的利益聯(lián)系。因此，筆者將地方政府之間的利益關(guān)系概括為三個方面：一是上下級政府、人員之間的博弈。下級地方政府執(zhí)行主體、下級執(zhí)行人員出于對自身利益最大化的選擇，歪曲、選擇甚至抵制執(zhí)行上級政府政策，致其執(zhí)行不力。二是地方政府之間的博弈。地方政府在以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制下，出于對自身政績及地區(qū)發(fā)展的考慮，在公共政策執(zhí)行的過程中展開激烈競爭，偏好執(zhí)行與直接經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的政策，而忽視與公眾利益相關(guān)的政策，導(dǎo)致涉及公共利益方面的政策執(zhí)行效率低下。三是地方政府與社會之間的博弈。由于我國地方政府并未實(shí)現(xiàn)由“全能”向“有限”政府的轉(zhuǎn)變，在不該管也管不好的領(lǐng)域也“大包大攬”。在“強(qiáng)政府，弱社會”的格局下，公眾對政府有較高預(yù)期，認(rèn)為政府應(yīng)盡其責(zé)任提供高質(zhì)量公共服務(wù)。而負(fù)擔(dān)沉重的“全能”政府因其能力有限，職能錯位，不能提供相應(yīng)服務(wù)，從而致其不能較好履行公共服務(wù)和社會管理職能。

（二）體制因素

地方政府行政體制主要存在以下三個問題：一是行政組織結(jié)構(gòu)不合理。一是每級政府的中間層次繁多，增加了執(zhí)行政策過程的協(xié)調(diào)成本。由于出臺的每項(xiàng)政策都有其時效性，需在一定時間之內(nèi)執(zhí)行才能取得預(yù)期效果。而過多的行政層級使得政策不能及時傳達(dá)到下級部門，延誤了政策的執(zhí)行時間，最終造成政策執(zhí)行效果大打折扣。二是橫向部門分工不合理，職能交叉不清，出現(xiàn)政府內(nèi)部各部門不配合，不協(xié)調(diào)，相互損耗的現(xiàn)象，嚴(yán)重削弱政府執(zhí)行力。例如，不同的部門處理相同事件，導(dǎo)致政府部門的不作為和部門相互之間的扯皮、推諉，出了問題無人負(fù)責(zé)，使得政府辦事效率不高。三是一些地方政府仍存在冗員過多的問題，無形中增加了辦事的中間環(huán)節(jié)和政府的工作量，也使政府的辦公經(jīng)費(fèi)無端損耗和政府執(zhí)行成本增加，降低政府政策執(zhí)行的效率。四是決策、執(zhí)行、監(jiān)督行政三權(quán)強(qiáng)弱不力。決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互分開又相互協(xié)調(diào)。高質(zhì)量的決策能夠保障執(zhí)行的方向性與明確性，嚴(yán)格的監(jiān)督能保障執(zhí)行過程的程序正義與執(zhí)行效果。而目前我國某些決策因缺乏科學(xué)性與合理性，社會不予支持，在執(zhí)行過程中必然會遇到較大阻力。而且對地方政府執(zhí)行力的績效評估機(jī)制還比較薄弱，還未建立其進(jìn)行專項(xiàng)評估的長效機(jī)制，這也是影響地方政府執(zhí)行力提升的重要原因。

（三）環(huán)境因素

行政環(huán)境包括外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境兩個方面，二者均對地方政府執(zhí)行力產(chǎn)生重要影響。我國正處在經(jīng)濟(jì)和社會加速轉(zhuǎn)型的特殊時期，非穩(wěn)定性因素增加。一是外部環(huán)境不優(yōu)。首先，我國的政治體制與社會體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，社會矛盾尖銳，政府公信力較差。公眾對政府出臺的政策持冷漠甚至抵抗態(tài)度，大大增加了政府政策執(zhí)行的阻力。其次，我國某些偏遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展落后，法治觀念淡薄，服務(wù)意識差。致其執(zhí)行手段單一，執(zhí)行工具落后，執(zhí)行方式不恰當(dāng)，仍過多采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的方法管理社會。在科技發(fā)展日新月異的今天，落后的觀念和工具無疑制約了政府執(zhí)行效力。另外，由于我國長期的專制統(tǒng)治傳統(tǒng)，形成的官僚行政文化根深蒂固、影響深遠(yuǎn)，難以根除?！肮俦疚弧比詾橹髁鲀r值觀，“權(quán)力”本位的負(fù)面文化嚴(yán)重影響地方政府執(zhí)行力的提升。二是內(nèi)部環(huán)境不優(yōu)。行政系統(tǒng)中的行政文化良莠不齊，組織內(nèi)部行政倫理失范，對組織目標(biāo)冷漠、責(zé)任意識缺失、消極怠工等負(fù)面行政文化的存在，對政府執(zhí)行力產(chǎn)生了不良影響。

（四）執(zhí)行人員因素

公務(wù)員作為執(zhí)行力的主體，是政策貫徹落實(shí)的最終負(fù)責(zé)人?？傮w上我國公務(wù)員的素質(zhì)較以往已有提升，但仍有一些因素制約執(zhí)行力效率。一是公務(wù)員的觀念?！肮俦疚弧彼枷肴郧度肽承┕珓?wù)員的頭腦之中，重“權(quán)力”而輕“權(quán)利”，無“公仆”與“服務(wù)”意識。在執(zhí)行政策的過程中，公共行政道德素質(zhì)不高，粗暴野蠻，態(tài)度蠻橫，使政策執(zhí)行效果大打折扣。二是公務(wù)員的心態(tài)。一些公務(wù)員的執(zhí)行態(tài)度消極，執(zhí)行意識淡薄，執(zhí)行激情不足，耽誤了政策的執(zhí)行時機(jī)。三是公務(wù)員的執(zhí)行能力。一些公務(wù)員認(rèn)知能力不足，知識基礎(chǔ)較差，曲解政策，降低政府對政策的執(zhí)行高度；一些公務(wù)員實(shí)際操作能力不足，在執(zhí)行過程中不能發(fā)揮主觀能動性，其執(zhí)行策略、執(zhí)行方法不當(dāng)，造成政策執(zhí)行的阻滯。

三、提升地方政府執(zhí)行力的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

我國政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的原有政府職能，管了很多不該管、管不了的事，出現(xiàn)“越位、錯位和缺位”的問題。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制地建立及深化，原有的管理方式嚴(yán)重影響市場配置資源基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。地方政府通過轉(zhuǎn)變職能，合理劃分權(quán)力界限，明確自身行政目標(biāo)，從源頭上避免因非理性的利益博弈而導(dǎo)致執(zhí)行不力。一是要理順中央與地方、上級與下級政府間的關(guān)系。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的權(quán)力過分集中于中央及上級政府，難以發(fā)揮地方政府的積極性與創(chuàng)造性。中央與地方的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是權(quán)力配置和利益的關(guān)系。在合理劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，用法律形式明確中央與地方的職能關(guān)系，把過分集中于上級政府的權(quán)力下放給下級政府。在維護(hù)中央政府權(quán)威性的同時，發(fā)揮地方政府的積極性。二是要理順政企關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)要求所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨(dú)立主體。理順政企關(guān)系的關(guān)鍵：權(quán)力下放，政企分開。政府與國有企業(yè)不再是從屬關(guān)系，讓國有企業(yè)掌握經(jīng)營權(quán)的同時，政府掌握所有權(quán)，調(diào)動企業(yè)積極性。三是要理順政府與市場的關(guān)系。市場存在失靈的同時，政府也存在失靈。市場在資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用不能被政府這只“有形”手所取代。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。市場機(jī)制能解決的，讓市場解決，政府只管市場做不好和做不了的領(lǐng)域。四是要理順政府與社會的關(guān)系。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會的大量事物和功能都集中于政府，政府直接面對社會，進(jìn)行微觀管理。而市場經(jīng)濟(jì)及公民社會的興起要求社會自治，即政府應(yīng)放權(quán)于社會，讓其自我管理、自我發(fā)展。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，實(shí)行政社分開。把過去屬于政府的權(quán)力轉(zhuǎn)給社會中介組織行使，只需負(fù)責(zé)組織公共服務(wù)供給及管理好社會公共事務(wù)。五是要理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系。科學(xué)地明確各職能之間的界限，進(jìn)行合理的分析與分解。嚴(yán)格按權(quán)責(zé)一致、分工明確的原則，明確各部門職責(zé)分工，解決職能不清、有權(quán)無責(zé)、政出多門等弊端。

（二）深化行政體制改革

習(xí)近平總書記在第十八屆二中全會的講話中指出：“行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求?！泵宽?xiàng)政策都具有時效性，其執(zhí)行周期越長，正效應(yīng)逐漸遞減，而負(fù)效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。通過行政改革，從體制上保證地方政府能高質(zhì)量、高效率地貫徹落實(shí)中央的各項(xiàng)政策，保證能其正效應(yīng)的最大化。一是要優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)。政府的組織結(jié)構(gòu)是行政管理的關(guān)鍵，而目前政府組織結(jié)構(gòu)存在縱向?qū)哟芜^多與橫向結(jié)構(gòu)不合理及冗員過多的問題。因此必須減少行政層級，精簡冗員，保證上下溝通順暢，以降低成本；同時合理設(shè)置橫向間的政府組織機(jī)構(gòu)，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的機(jī)構(gòu)相對集中起來，由一個部門統(tǒng)一管理，重點(diǎn)解決“政出多門”的難題。二是要實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)即相互分離又相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。圍繞政府目標(biāo)，在科學(xué)劃分決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提下實(shí)現(xiàn)決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門的跨部門合作。執(zhí)行部門對決策部門相分離并對其負(fù)責(zé)，不僅有助于保障決策的科學(xué)性、合理性與穩(wěn)定性，以減少決策執(zhí)行過程中的阻力。而且通過監(jiān)督部門的有效監(jiān)督，并建立相配套的績效考核與問責(zé)制度，可保障執(zhí)行過程的不走樣，執(zhí)行結(jié)果的有效性。三是要完善對地方政府的績效考核機(jī)制。對地方政府執(zhí)行力進(jìn)行有效評估，加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督，是提高其執(zhí)行力的重要保障。目前中央政府仍以GDP為主要的考核標(biāo)準(zhǔn)，因而地方政府熱衷于GDP指數(shù)的上升。盡管該績效考核標(biāo)準(zhǔn)有其必然性，具有一定程度的激勵性。但地方政府在DGP指標(biāo)的刺激下，熱衷于經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視環(huán)境保護(hù)、人權(quán)保障等與公眾利益密切聯(lián)系的政策方針的貫徹落實(shí)，致地方政府在執(zhí)行涉及公共事務(wù)方面政策時會出現(xiàn)執(zhí)行不力的情況。因此應(yīng)調(diào)整考核標(biāo)準(zhǔn)，不再以GDP“論英雄”，應(yīng)加入如環(huán)境指標(biāo)、民生指標(biāo)、公眾滿意度等其他指標(biāo)。對其進(jìn)行長期專項(xiàng)評估，以促進(jìn)執(zhí)行力的提升。

（三）創(chuàng)設(shè)適宜的執(zhí)行環(huán)境

行政環(huán)境是影響行政系統(tǒng)生存與發(fā)展的要素的綜合，政府執(zhí)行力之優(yōu)劣必然會受環(huán)境因素的影響。建立一個有利于政府執(zhí)行力提升的執(zhí)行環(huán)境，是一項(xiàng)龐大艱巨的系統(tǒng)工程，需從外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境兩方面創(chuàng)設(shè)。一方面，創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，破除“官本位”思維，是保障社會秩序穩(wěn)定、減少政府執(zhí)行活動的外在阻力的重要前提。要在加緊立法、建立完善法律體系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)社會執(zhí)法力度和對民眾的普法教育，逐步在社會上形成一個遵法守法的廣泛共識，增強(qiáng)對政府執(zhí)行的監(jiān)督意識和問責(zé)力度。另一方面，要在組織內(nèi)部培育良好的行政文化環(huán)境。良好的行政文化環(huán)境對于政府執(zhí)行力的提升效果是顯而易見的，一個講究工作效率和強(qiáng)調(diào)一絲不茍執(zhí)行精神的組織會比一個懶散的、不講效率的組織更有利于促進(jìn)政府執(zhí)行力的提升。在一個擁有良好組織文化的政府組織內(nèi)，若講究執(zhí)行的速度、質(zhì)量和紀(jì)律，注重執(zhí)行的效益，執(zhí)行者就會全力以赴執(zhí)行各項(xiàng)政策。在這樣的執(zhí)行環(huán)境中，政策也會較容易得到徹底的貫徹執(zhí)行。

（四）提升政府公務(wù)員的素質(zhì)

政府公務(wù)員是執(zhí)行政策的核心要素，執(zhí)行力的其他構(gòu)成要素組織結(jié)構(gòu)、管理制度、資源等都需通過其才能發(fā)揮作用。因此需提高政府公務(wù)員的素質(zhì)，以提升執(zhí)行力。一是要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)選賢任能，把好公務(wù)員的“進(jìn)門關(guān)”。讓具有扎實(shí)知識基礎(chǔ)，較強(qiáng)心理素質(zhì)，品德較高，實(shí)踐能力較強(qiáng)的人才通過競爭進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，以提高公務(wù)員的整體綜合素質(zhì)。特別是要嚴(yán)格監(jiān)督筆試和面試的操作程序，避免“關(guān)系戶”、暗箱操作等負(fù)面因素對公務(wù)員人才選拔的影響，做到公平、公正、公開與客觀。二是要建立學(xué)習(xí)型組織，把好公務(wù)員的“培訓(xùn)關(guān)”。每個公務(wù)員有著不同的知識儲備量和能力。不管是新人職的還是被調(diào)整崗位的公務(wù)員，由于面臨著新的工作崗位與挑戰(zhàn)，必須通過不斷的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，掌握新的職業(yè)技能，適應(yīng)的新的工作環(huán)境。故應(yīng)建立學(xué)習(xí)型組織，著力提高執(zhí)行人員的職業(yè)技能，使其與時俱進(jìn)地掌握新的執(zhí)行方法和藝術(shù)，提高執(zhí)行能力。三是加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，把好“思想關(guān)”。行政倫理是調(diào)整公務(wù)員行為規(guī)范的倫理，具有自律與他律相統(tǒng)一的特征。我們不僅需要外在的制度規(guī)定，還需每個公務(wù)員將行為規(guī)范內(nèi)化為自己的品格，由外在約束轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的自我意志，才足以保障公務(wù)員即受威懾性的外部制度制約，也受內(nèi)心的德行觀念引導(dǎo)。為公務(wù)員設(shè)定他律意義上的行政倫理規(guī)范，并通過法律法規(guī)加以明確化、固定化。然后將其轉(zhuǎn)化為公務(wù)員內(nèi)在自我意志。特別要強(qiáng)化職業(yè)責(zé)任的行政倫理要求，公務(wù)員應(yīng)謹(jǐn)記“公權(quán)公用不是高尚表現(xiàn)，而是職業(yè)要求”，樹立法律至上，為公民盡責(zé)的理念。