張馨心

摘要：本文運用多學(xué)科融貫的綜合研究方法，多層次、多側(cè)面、多視角地剖析城市規(guī)劃社會績效弱化的原因，并為城市規(guī)劃機(jī)制調(diào)整策略的提出提供理論支撐。論文按照提出問題——分析問題——解決問題的技術(shù)路線進(jìn)行研究。參照城市規(guī)劃的社會效益，發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃社會績效弱化表現(xiàn)在目標(biāo)偏離、作用錯估、權(quán)威受損與利益失衡等方面。同時，系統(tǒng)地分析了規(guī)劃績效弱化的原因包括對基本目標(biāo)把握上的失衡、制度建設(shè)方面的不完善、學(xué)科的發(fā)展及專業(yè)隊伍建設(shè)的問題以及來自規(guī)劃工作領(lǐng)域之外的因素的影響等。在此基礎(chǔ)上，提出了包括提高城市規(guī)劃科學(xué)性以及完善城市規(guī)劃制度等提升城市規(guī)劃績效的策略。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；社會績效弱化；制度因素；城市規(guī)劃管理

中圖分類號：TU984

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-0422（2013）05-0059-02

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引言

我國正處于大規(guī)模的城市化發(fā)展之中，城市化在極大地促進(jìn)社會生產(chǎn)力和社會進(jìn)步的同時，也帶來了一些新矛盾、新問題。正如第七任聯(lián)合國秘書長安南指出的：城市可持續(xù)發(fā)展是人類在21世紀(jì)所面臨的最緊迫挑戰(zhàn)之一。城市規(guī)劃是利益的平衡制度，在利益分配的過程中，會涉及到自身利益和城市的公共利益，然而在我國現(xiàn)時期城市化快速發(fā)展過程中，日益凸現(xiàn)的城市社會階層分化加劇，社會差距擴(kuò)大，社會公平、社會安全、城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)一步固化和發(fā)展，城市規(guī)劃是利益的平衡制度，在利益分配的過程中，會涉及到自身利益和城市的公共利益，然而在我國現(xiàn)時期城市化快速發(fā)展過程中，城市政府自覺或不自覺地傾向于采用以城市開發(fā)為動力的發(fā)展政策，以城市經(jīng)濟(jì)增長為優(yōu)先目標(biāo)，而把社會公平放在其次，導(dǎo)致我國城市在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，城市物質(zhì)環(huán)境及景觀日益現(xiàn)代化的同時，城市社會層面的問題日益凸現(xiàn)。

城市社會分化及居住空間分異現(xiàn)象日趨明顯，城市各地域設(shè)施配置完備程度及服務(wù)水平差異突出，這些問題的產(chǎn)生已經(jīng)開始影響城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)、生活。

本論文按照提出問題——分析問題——解決問題的技術(shù)路線設(shè)計，以城市規(guī)劃的社會發(fā)展作用為主題，以城市規(guī)劃與城市社會發(fā)展的交互關(guān)系為聯(lián)結(jié)點，以適應(yīng)城市社會發(fā)展要求的城市規(guī)劃調(diào)控機(jī)制構(gòu)建為核心，將城市社會發(fā)展研究與城市規(guī)劃研究相結(jié)合。

2 相關(guān)概念

2.1績效概念

20世紀(jì)80年代中期以來，西方城市治理為應(yīng)對科技進(jìn)步、全球化和國際競爭，解決財政赤字和公眾信任等問題，大多采取了以社會利益和公民至上為理念的政府績效評價。

績效（performance）最早用于投資項目管理方面，后來在企業(yè)管理，尤其是人力資源管理方面得到廣泛應(yīng)用。對績效內(nèi)涵的理解與界定是考察與研究績效評價體系與管理機(jī)制的邏輯起點。

績效，單純從字面的角度來看，績效包含有成績和效益的意思。用在經(jīng)濟(jì)管理活動方面，是指社會經(jīng)濟(jì)管理活動的結(jié)果和成效；用在人力資源管理方面，是指主體行為或者結(jié)果中的投入產(chǎn)出比；用在公共部門中來衡量政府活動的效果，則是一個包含多元目標(biāo)在內(nèi)的概念。績效在不同時期、不同類型的組織中有不同的含義。

2.2城市規(guī)劃中社會績效弱化概念

然而從社會角度考察眾多的城市規(guī)劃編制與實施情況，發(fā)現(xiàn)很多城市規(guī)劃的實施效果，并未能達(dá)到如原規(guī)劃布局規(guī)定的目標(biāo)，功能布局、建設(shè)規(guī)模、基礎(chǔ)與市政公用配套、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)、建設(shè)指標(biāo)等均未能達(dá)到規(guī)劃制定的目標(biāo)要求，一些重要的特別是涉及公共需求與公眾利益的為廣大群眾服務(wù)的項目或建設(shè)內(nèi)容，更是出現(xiàn)明顯滯后建設(shè)或“公共性”缺失，與規(guī)劃布局目標(biāo)約定相去甚遠(yuǎn)。

所謂的城市規(guī)劃績效弱化，是城市規(guī)劃未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，未能達(dá)到資源合理分配與公共利益保護(hù)目的，是一種（實施）效果與（規(guī)劃）預(yù)期目標(biāo)產(chǎn)生偏離的結(jié)果與現(xiàn)象。

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城市規(guī)劃中社會績效弱化根本原因

改革開放幾十年來，我國城市規(guī)劃制度化建設(shè)取得了很大的成績，但同時，轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃制度在城市發(fā)展社會績效的保障上也存在嚴(yán)重不足。最根本原因是城市規(guī)劃制度本身的原因——規(guī)劃制度短缺及制度設(shè)計不足。

3.1轉(zhuǎn)型城市規(guī)劃社會制度的短缺

在社會轉(zhuǎn)型過程中，制度短缺是一個普遍存在的問題，也是一個象征性問題，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的過程中，由于原有的社會經(jīng)濟(jì)制度已不能夠完全適應(yīng)，新的社會制度出現(xiàn)短缺是必然存在的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1.1制度供給的不足

中國經(jīng)過幾十年的改革與發(fā)展，社會生產(chǎn)力有了很大的發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。但相適應(yīng)的制度系統(tǒng)未能夠構(gòu)建完全，尤其是城市規(guī)劃制度建設(shè)明顯滯后于城市化進(jìn)程，相關(guān)配套法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)快速發(fā)展的城市現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

3.1.2城市政府由于制度供給或創(chuàng)新的意愿和能力不足

城市政府在城市建設(shè)中，如果只是片面注重經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，而忽略了社會制度的安排，則會導(dǎo)致社會公平的缺失。然而由于城市政府作為制度公共產(chǎn)品的供給者，使得由此提供的權(quán)利會引致制度供給不足或短缺現(xiàn)象。

3.1.3制度供給主體在具體執(zhí)行和實踐制度安排方面的能力和意愿不足

制度安排的提供并不等于制度安排的執(zhí)行。市場經(jīng)濟(jì)也是法制經(jīng)濟(jì)，多元化的社會分化及行為需要制度規(guī)范。中國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型過程中已初步形成了一套制度規(guī)范，但具體執(zhí)行效果則不盡如人意，體現(xiàn)為有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)等。

3.2城市規(guī)劃制度短缺及制度設(shè)計不足的表現(xiàn)

城市規(guī)劃制度短缺及制度設(shè)計不足，是規(guī)劃社會作用弱化的根本原因。規(guī)劃制度結(jié)構(gòu)及制度安排存在的重大缺陷，主要表現(xiàn)為既存的規(guī)劃制度框架沒有建立起有效的激勵及約束機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制及社會監(jiān)督機(jī)制。

3.2.1激勵機(jī)制的缺失

城市規(guī)劃制度應(yīng)當(dāng)為城市建設(shè)主體構(gòu)造一個有效的激勵結(jié)構(gòu)，應(yīng)發(fā)展有益于城市發(fā)展社會績效的激勵機(jī)制。雖然在地方城市層面也有一些對提供公共空間、開放綠地、公益設(shè)施等城市開發(fā)行為予以獎勵的規(guī)劃制度規(guī)定，但在城市社會不公平現(xiàn)象時，規(guī)劃制度并沒有相應(yīng)的激勵機(jī)制去鼓勵各類有益于減少社會不公平的城市開發(fā)活動，應(yīng)安排相應(yīng)功能以此激勵和保護(hù)城市相關(guān)的開發(fā)功能。

3.2.2約束機(jī)制效率的缺失

在城市建設(shè)過程中，往往是各利益主體的開發(fā)過程，是個人化理性選擇的結(jié)果，但這種選擇常常與城市的良性發(fā)展想背離。規(guī)劃制度的建設(shè)結(jié)果，就是要建立起對城市各類利益主體及其開發(fā)行為的約束機(jī)制。減少城市發(fā)展中的種種社會損害的現(xiàn)象。

3.2.3利益補(bǔ)償機(jī)制的缺失

城市規(guī)劃是對利益的配置的過程，往往是考慮到某個或某些社會團(tuán)體的利益，利益的協(xié)調(diào)需要補(bǔ)償機(jī)制的支持，而城市規(guī)劃制度卻缺乏相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制。然而由于我國的政治傳統(tǒng)漠視利益?zhèn)€體的權(quán)益，也沒有構(gòu)建合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，使得在規(guī)劃中有時會有應(yīng)公共利益而導(dǎo)致利益損害的現(xiàn)象。

3.2.4社會監(jiān)督機(jī)制的缺乏

我國的城市規(guī)劃對城市土地及空間資源的處置是通過對不同利益群體偏好的征詢實現(xiàn)的，并且缺少對公眾參與與監(jiān)督規(guī)劃的權(quán)利、對規(guī)劃行政主體的約束等方面的明確規(guī)定。在缺乏有效監(jiān)督機(jī)制的情形下，很容易導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用，出現(xiàn)損害城市公共利益的社會損害行為，應(yīng)通過對城市管理權(quán)力的監(jiān)督未實現(xiàn)社會公正。

綜上所述，由于城市發(fā)展的社會績效往往不是直接的，往往需要經(jīng)過長時間的積聚才能顯示出來，在缺乏城市規(guī)劃制度保障的情況下，-其弱化乃至被忽視的情況經(jīng)常發(fā)生。

4 基于社會績效弱化的城市規(guī)劃機(jī)制調(diào)整策略

就城市規(guī)劃實踐而言，由于制度機(jī)制的缺失是城市規(guī)劃社會作用弱化的根本原因，因此，必須針對轉(zhuǎn)型時期城市規(guī)劃制度短缺及制度設(shè)計的不足，推進(jìn)城市規(guī)劃制度安排的理念創(chuàng)新及規(guī)則設(shè)計革新，并加強(qiáng)相關(guān)的城市規(guī)劃制度環(huán)境建設(shè)，才能使其充分發(fā)揮對城市發(fā)展社會績效的保障作用。

4.1強(qiáng)化規(guī)劃法制的社會績效保障功能

規(guī)劃法制是城市規(guī)劃制度的核心，我國既存的以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心的規(guī)劃法規(guī)體系的創(chuàng)新，需要注重強(qiáng)化規(guī)劃法制的社會績效保障功能。從社會發(fā)展角度，城市規(guī)劃法律保障的利益?zhèn)戎貞?yīng)集中于兩方面：利益保障上側(cè)重于公共利益利益群體保障上側(cè)重于弱勢群體。

國家權(quán)力行使的目的之一就是要維護(hù)公共利益，抑制有損社會整體福利的個體利益追求。城市規(guī)劃法制中對公共利益保障的側(cè)重，一方面是要建立相關(guān)條例確保政府制定的城市建設(shè)方針及公共投入要符合公益性。另一方面，是要加強(qiáng)對目前在城市開發(fā)中占主導(dǎo)的社會開發(fā)力量的法律約束規(guī)制建設(shè)，確保城市各類開發(fā)行為不會損害到社會公共利益。社會弱勢群體的資源有限，利益表達(dá)的合法渠道不暢，利益訴求往往不被重視，為此，規(guī)劃法律制度要構(gòu)建弱勢群體利益表達(dá)的制度性渠道，讓弱勢群體的利益訴求得到制度保障；在舊城拆遷改造、公益性公共設(shè)施配置等領(lǐng)域，制訂有利于保障弱勢群體利益的規(guī)劃法律制度。

4.2完善公平公正公開的規(guī)劃行政操作規(guī)程

對于我國而言，缺少公平公正的規(guī)劃行政操作規(guī)程，很可能導(dǎo)致對社會利益的忽略，會導(dǎo)致在規(guī)劃的實施過程中，伴隨對各社會階層利益損益的實際化，建立公平、公正、公開的規(guī)劃行政操作規(guī)程，可以有效地減少不當(dāng)行使城市規(guī)劃行政權(quán)力，從而減少規(guī)劃行政過程中的社會利益的損害。城市規(guī)劃從編制到實施的運行過程，完善公平公正公開的規(guī)劃行政操作規(guī)程就是運用公平公正公開的程序去控制這些行政行為，必須通過包含行政主體和公民之間的互動機(jī)制的規(guī)劃程序來實現(xiàn)。

4.3構(gòu)建規(guī)劃社會監(jiān)督的制度化渠道

在我國，已有的城市人民代表大會制度、城市規(guī)劃委員會制度、規(guī)劃公示制度、規(guī)劃聽證制度等相關(guān)制度渠道，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)，廣大民眾的對于城市規(guī)劃知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、訴訟權(quán)將進(jìn)一步提升。

我國現(xiàn)階段公眾參與處于初級階段，屬于象征性參與，即公眾尚處于被動的告知與接受地位，還未進(jìn)入合作性參與、代表性參與、決策性參與的實質(zhì)參與階段。這些公眾參與的規(guī)劃社會監(jiān)督不足，主要緣于缺乏應(yīng)有的規(guī)劃制度保障，這是構(gòu)建公眾參與規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制要解決的問題。在城市規(guī)劃編制、審批、實施決策前，通過廣泛的社會組織和公民個人參與，防止或減少城市開發(fā)建設(shè)中的社會損害現(xiàn)象，而在我國的城市規(guī)劃工作過程中，通過公眾參與方式充分的發(fā)揮社會監(jiān)督。

5 結(jié)語

我覺得評論城市規(guī)劃好壞，更要聽老百姓的愿望，永遠(yuǎn)將普通百姓的利益放在第一位，這既是城市規(guī)劃理念的出發(fā)點，也是其最終歸宿。城市社會發(fā)展問題的解決，雖非城市規(guī)劃之力所能決定，但規(guī)劃在某些方面，如城市土地與空間資源公平配置等方面，還是能起到舉足輕重的作用。

城市規(guī)劃作為公共政策，其本質(zhì)要求就是促進(jìn)發(fā)展、保障公平，合理分配利用資源與保護(hù)公共利益。必須基于社會的新視角，用科學(xué)的態(tài)度調(diào)整城市規(guī)劃的基本思路與工作方法。城市規(guī)劃要真正能夠?qū)ι鐣孢M(jìn)行調(diào)配或成為社會利益調(diào)配的工具，城市規(guī)劃的整體必須法治化，而且這種法治化，既要使規(guī)劃的實質(zhì)內(nèi)容和程序內(nèi)容都納入法治的框架，而且要使規(guī)劃的所有行為都體現(xiàn)法治的精神。