熊金群

【摘 要】在國家基本藥物制度的推動下，“看病難”“看病貴”的困境得到一定程度的緩解，但還存在許多問題。醫(yī)療服務(wù)權(quán)是健康權(quán)的部分內(nèi)容，具有可訴性。打破目前管辦合一模式，以行政合同方式將醫(yī)療服務(wù)向醫(yī)院進(jìn)行行政委托，以訴訟的方式促進(jìn)政府對醫(yī)療服務(wù)的投入，以實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)權(quán)的保障，推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)的中國夢。

【關(guān)鍵詞】醫(yī)療服務(wù)權(quán)；行政委托；給付之訴

一、醫(yī)療服務(wù)權(quán)與健康權(quán)之辯

健康權(quán)，在民法意義上是指自然人依法享有的保持其自身及其器官以至其身體整體的功能安全為內(nèi)容的人格權(quán)，在身體健康受損時(shí)，侵權(quán)人需承擔(dān)賠償責(zé)任，觸犯刑法的承擔(dān)刑事責(zé)任。在社會保障領(lǐng)域中，健康權(quán)具有社會權(quán)的屬性，國家負(fù)有為公民提供醫(yī)療保障的積極義務(wù)，因?yàn)閷τ谄渥杂蓹?quán)的成分，國家只負(fù)有消極不侵犯的義務(wù)。在國際條約等規(guī)范性文件中，健康權(quán)是一個類概念或是復(fù)合概念。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》和世界衛(wèi)生組織憲章，健康權(quán)大致包括衛(wèi)生保健和衛(wèi)生條件領(lǐng)域。1在其他國家法律中，如《葡萄牙共和國憲法》健康權(quán)涵蓋在社會保障權(quán)、健康保護(hù)權(quán)及生活環(huán)境權(quán)；南非在其憲法中規(guī)定為獲得衛(wèi)生保健權(quán)、緊急醫(yī)療救治權(quán)、兒童基本衛(wèi)生保健權(quán)。本文探討基本醫(yī)療服務(wù)只是健康權(quán)中的一個部分，以健康權(quán)來指代基本醫(yī)療服務(wù)不妥，醫(yī)療服務(wù)權(quán)更能體現(xiàn)公民的權(quán)利與國家的職責(zé)。

二、醫(yī)療服務(wù)權(quán)的可訴性

在基本權(quán)利傳統(tǒng)的二分法中，國家的消極義務(wù)具有可訴性，而對社會權(quán)的積極義務(wù)不具可訴性。社會權(quán)不可訴逐漸松動，國外已做出相應(yīng)嘗試。例如南非、荷蘭、印度，以社會權(quán)訴訟促進(jìn)了社會的發(fā)展。我國憲法第45條規(guī)定有社會救助的權(quán)利，在條件滿足時(shí)，政府必須提供相應(yīng)的物質(zhì)幫助。對于沒有提供或是提供不到位的，公民有權(quán)向法院提起行政訴訟，如張華生訴珠海市香洲區(qū)人民政府、珠海市香洲區(qū)民政局不履行社會救濟(jì)一案。因張華生患病治療造成生活困難，依據(jù)《殘疾人保障法》和《廣東省社會救濟(jì)條例》向香洲區(qū)政府和民政局請求手術(shù)費(fèi)救濟(jì)。在判決理由中，除上述法律規(guī)定外，法院還依據(jù)粵民救[2002]36號《關(guān)于建立完善城鄉(xiāng)基本醫(yī)療救助制度的緊急通知》，因手術(shù)費(fèi)用超出法律規(guī)范而駁回張華生的訴訟請求。但從內(nèi)容而言，該通知規(guī)定對于低保對象廣東省轄區(qū)政府應(yīng)該提供相應(yīng)額度的基本醫(yī)療保障，以保障公民的生存權(quán)利。醫(yī)療服務(wù)權(quán)具可訴性在學(xué)界已有理論支持2，在現(xiàn)實(shí)中社會權(quán)訴訟已存在，其可訴性具有現(xiàn)實(shí)性。

三、醫(yī)療服務(wù)義務(wù)主體與給付模式

在醫(yī)療服務(wù)權(quán)下，國家有提供基本醫(yī)療服務(wù)的義務(wù)，在沒有提供或提供不到位之時(shí)，公民擁有醫(yī)療服務(wù)請求權(quán)。權(quán)利的實(shí)現(xiàn)取決于法律對權(quán)利的保障，缺乏保障的權(quán)利只是而是沒有約束力的宣言。

（一）醫(yī)療服務(wù)給付主體

政府提供向公民醫(yī)療服務(wù)屬于行政給付行為，在我國社會自治組織發(fā)展不健全、不完善的情況下，將部分醫(yī)療義務(wù)轉(zhuǎn)移給醫(yī)院等企業(yè)、社會組織不現(xiàn)實(shí)。所以醫(yī)療服務(wù)的主體為政府，醫(yī)院只是放置基本醫(yī)療服務(wù)的平臺，政府委托醫(yī)院提供基本醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)院按照政府的委托來進(jìn)行醫(yī)療服務(wù)工作，公民醫(yī)療服務(wù)請求權(quán)的對象為政府部門，具體為衛(wèi)生行政部門。

（二）醫(yī)院與政府的關(guān)系

醫(yī)療服務(wù)不同于社會救助，因?yàn)樵卺t(yī)療服務(wù)關(guān)系中存在三方主體：醫(yī)院、政府與患者（或社會）。解決好醫(yī)療服務(wù)，必須處理好三者之間的關(guān)系。

1.目前關(guān)系與問題

在目前醫(yī)院角色如同高等院校，屬于行政授權(quán)的行政主體。衛(wèi)生行政部門承擔(dān)“管辦醫(yī)院”的合一職責(zé)，使得政府扮演裁判者和運(yùn)動員的角色，不利于利益回避和監(jiān)管職能的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，公立醫(yī)院在人事和財(cái)力隸屬于衛(wèi)生行政部門，其法律關(guān)系為內(nèi)部行政法律關(guān)系。當(dāng)出現(xiàn)政府對醫(yī)療投入不足時(shí)，該內(nèi)部行政行為只能通過申訴途徑解決。只有保證足夠的財(cái)政投入，才會保障充足的醫(yī)療服務(wù)，否則整個醫(yī)療服務(wù)體系會出現(xiàn)斷層。內(nèi)部申訴的救濟(jì)方式，能否起到保障醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)充足的作用，在目前情況下出現(xiàn)折扣。根據(jù)暑期對湖南西部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院存在資金嚴(yán)重欠缺的情況。根據(jù)其院長反映，已經(jīng)四個月沒有支付醫(yī)務(wù)人員的工資和基本藥物資金，整個衛(wèi)生院運(yùn)轉(zhuǎn)困難。

2.新模式探索

行政授權(quán)因救濟(jì)方式的局限性，不能為醫(yī)療服務(wù)權(quán)提供保障，所以沿著這個思路，可以嘗試外部司法救濟(jì)。在構(gòu)建服務(wù)型政府的前提下，社會管理創(chuàng)新和法治化是建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。社會管理創(chuàng)新，主要體現(xiàn)為社會管理方式的創(chuàng)新，從政府主導(dǎo)向政府指導(dǎo)和社會參與的方式轉(zhuǎn)變。在目前“管辦合一”的情況下呈現(xiàn)“管辦分離”的趨勢，政府退回監(jiān)管職能范圍。內(nèi)部救濟(jì)局限，突破到外部救濟(jì)，嘗試問題的解決。如BOT模式，政府并非要親力親為才能為社會提供交通的服務(wù)，可以借助社會力量來實(shí)現(xiàn)。這在德國和臺灣地區(qū)得到實(shí)踐。3因此在政府與醫(yī)院間采用行政委托，采取行政合同的方式將經(jīng)營事項(xiàng)交給醫(yī)院，政府保留其監(jiān)管職能和對基本醫(yī)療服務(wù)的投入義務(wù)。

在政府與醫(yī)院之間因行政合同建立的行政委托關(guān)系中，其目的是為實(shí)現(xiàn)社會公共利益，而非為了政府或是醫(yī)院的私利；政府對醫(yī)院負(fù)有提供基本醫(yī)療服務(wù)的資金投入義務(wù)，醫(yī)院負(fù)有依規(guī)定向患者提供基本醫(yī)療的義務(wù)。根據(jù)合同法原理，這屬于利他合同或第三人利益合同。由于其目的公益性，可以稱之為公益合同，類比于公益信托。當(dāng)政府對基本醫(yī)療投入不足時(shí)，醫(yī)院依據(jù)行政合同有權(quán)進(jìn)行訴訟?；诘谌死婧贤恚t(yī)院對于患者而提供的基本醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)生糾紛時(shí)，作為第三人的患者有獨(dú)立請求的權(quán)利和訴訟權(quán)利。對于衛(wèi)生行政部門監(jiān)管不到位，患者或是社會可以依據(jù)《行政訴訟法》進(jìn)行訴訟，要求政府為相應(yīng)的監(jiān)管行為。

在目前的行政法理論中，對于行政委托性質(zhì)的界定還存在一定分歧。有學(xué)者認(rèn)為行政事務(wù)的委托是行政合同，而且屬于行政契約的規(guī)范。4但是姜明安教授將行政委托排除在行政合同之外。同時(shí)對于這里是否是行政委托，在學(xué)界也存在分歧。在我國《行政許可法》中，規(guī)定行政主體可以將部分事物委托給具有管理公共事物的事業(yè)組織。在《行政處罰法》中，對于行政委托的受托對象只能是行政機(jī)關(guān)。所以在我國現(xiàn)有法律上，行政委托的受托對象為行政機(jī)關(guān)，及管理公共事務(wù)的組織。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私立醫(yī)院從萌芽發(fā)展到了不可或缺的地位，所以在基本醫(yī)療服務(wù)中，私立醫(yī)院不能排除在外。社會的發(fā)展呼喚服務(wù)行政，服務(wù)行政需要政府轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，服務(wù)行政需要行政法理論的突破。在行政給付領(lǐng)域，擴(kuò)大行政委托受托的對象，不僅利于服務(wù)型政府理念的落實(shí)，也便于公民對于權(quán)利的享受。

四、醫(yī)療服務(wù)請求權(quán)的保障

在行政委托的前提下，醫(yī)療服務(wù)權(quán)利的保障分別從政府與醫(yī)院和醫(yī)院與患者兩方面來展開闡釋。

（一）醫(yī)院與政府之間權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)

醫(yī)院與政府之間為社會公共利益的行政合同，因兩者互負(fù)給付義務(wù)，構(gòu)成雙務(wù)合同。對于公民醫(yī)療請求權(quán)的保障，分別從醫(yī)院與政府兩方面來分析。

1.醫(yī)院對于足量基本醫(yī)療服務(wù)保障

足量的基本醫(yī)療服務(wù)是確保基本醫(yī)療實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，沒有了充足的基本醫(yī)療服務(wù)，對于社會基本醫(yī)療將成為空中樓閣。故此，為了充分保障公民基本醫(yī)療服務(wù)權(quán)，必須確?；踞t(yī)療服務(wù)充足。在醫(yī)院與政府的行政契約中，因其互負(fù)給付義務(wù)，政府向醫(yī)院提供基本醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)院基于該基本醫(yī)療服務(wù)而向患者提供。當(dāng)政府沒有履行相應(yīng)的義務(wù)時(shí)，醫(yī)院有權(quán)向法院提起訴訟，通過司法途徑保障其權(quán)利實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，訴訟類別為給付之訴，表現(xiàn)為醫(yī)院向法院請求政府為相應(yīng)投入。

2.醫(yī)院對義務(wù)的履行

在政府履行義務(wù)的情況下，醫(yī)院有義務(wù)履行相應(yīng)的合同內(nèi)容。也即政府提供基本醫(yī)療服務(wù)給醫(yī)院，醫(yī)院必須向患者提供基本醫(yī)療服務(wù)，否則構(gòu)成違約。在醫(yī)院違約的情況下，為確保醫(yī)院履行義務(wù)而采用訴訟的方式，還是其他？在臺灣地區(qū)“行政程序法”第一百四十八條第一項(xiàng)規(guī)定：“行政契約約定自愿接受執(zhí)行時(shí)，債務(wù)人不為給付時(shí)，債權(quán)人得以該契約為強(qiáng)制執(zhí)行之執(zhí)行名義?！奔磦鶛?quán)人有權(quán)申請強(qiáng)制執(zhí)行。其目的是為了對社會公益的保障，避免因訴訟期限造成的公益損害。再者，其強(qiáng)制執(zhí)行的前提是，債務(wù)人沒有對于債權(quán)人的正當(dāng)、合法的抗辯理由。

3.強(qiáng)制執(zhí)行對政府適用的探討

在基本醫(yī)療服務(wù)中，因目的公益性和范圍普遍性，一旦政府不按約向醫(yī)院提供基本醫(yī)療服務(wù)，存在對社會公益造成重大損害的風(fēng)險(xiǎn)。為保障公民基本醫(yī)療服務(wù)權(quán)利，有必要減少因機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)成本，如因訴訟的時(shí)間拉鋸，造成基本醫(yī)療服務(wù)空缺導(dǎo)致公民健康損害。對于醫(yī)院的強(qiáng)制執(zhí)行制度，是否能運(yùn)用到政府？這個問題存在談?wù)摰挠嗟亍?/p>

因?yàn)楫?dāng)政府不提供足量的基本醫(yī)療服務(wù)而造成醫(yī)院不能履行義務(wù)，構(gòu)成醫(yī)院的合法抗辯理由，故此患者對于醫(yī)院的訴訟請求得不到法院支持。在這種情況下，由于行政合同利益為第三人，對于“逐利”本性的醫(yī)院而言沒有任何利益，所以不會產(chǎn)生訴訟政府的動力。當(dāng)出現(xiàn)醫(yī)院訴訟政府請求權(quán)利，也會因訴訟程序成本造成基本醫(yī)療服務(wù)在訴訟期間內(nèi)的空缺。對于政府提供基本醫(yī)療服務(wù)存在強(qiáng)制執(zhí)行的必要性，但是是否存在范圍的問題，仍需考慮。在基本醫(yī)療服務(wù)法治化研究中，會加強(qiáng)對基本醫(yī)療投入的保障，體現(xiàn)為政府每年預(yù)算和決算。如果是在預(yù)算范圍內(nèi)，或是有預(yù)算保障，在每個預(yù)算年度內(nèi)對于政府向基本醫(yī)療階段投入，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)對政府的強(qiáng)制執(zhí)行。如果超出預(yù)算，出現(xiàn)財(cái)政赤字，那么基于此客觀原因而導(dǎo)致的投入不足，政府有裁量權(quán)，不能對其定位違法及強(qiáng)制執(zhí)行。

（二）公民關(guān)于醫(yī)療服務(wù)救濟(jì)

基于第三人利益合同，當(dāng)醫(yī)院沒有依照行政合同來對患者履行應(yīng)履行的義務(wù)時(shí)，作為第三人的患者有權(quán)向法院提起對醫(yī)院的訴訟。即患者擁有獨(dú)立請求權(quán)5，請求醫(yī)院履行提供基本醫(yī)療服務(wù)的義務(wù)。在這里值得注意的是，這里的訴訟與一般的醫(yī)療事故存在差別。前者是醫(yī)院應(yīng)提供的基本醫(yī)療服務(wù)，是對于社會基本衛(wèi)生健康的保障，屬于公共產(chǎn)品之列；后者是指因醫(yī)生違反相應(yīng)的診療規(guī)范所造成對患者的人身損害。前者關(guān)注醫(yī)療服務(wù)的給付，后者關(guān)注結(jié)果；同時(shí)前者的給付不當(dāng)也可能造成后者結(jié)果的產(chǎn)生。所以患者基于基本醫(yī)療服務(wù)對于醫(yī)院的訴訟，是醫(yī)院不向患者提供基本醫(yī)療服務(wù)或是不當(dāng)提供，如醫(yī)生在處方中不開基本藥物或是大處方。對于醫(yī)療事故，患者可以依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》進(jìn)行訴訟。同時(shí)基本醫(yī)療服務(wù)屬于社會保障范疇，對于社會公眾來說是平等可及的，而且是患者所必需的。在基本醫(yī)療服務(wù)法律關(guān)系中，對于基本醫(yī)療服務(wù)不僅僅是被確認(rèn)有資格享有，更應(yīng)是基本醫(yī)療服務(wù)的實(shí)際享用。所以關(guān)于該類訴訟包括變更之訴和給付之訴，當(dāng)然在這兩類訴訟類別中其前提也有形成之訴，但是不是主要類別，故此沒有專門論述。

1.給付之訴

因基本醫(yī)療服務(wù)屬于社會保障，故對于需要的患者，醫(yī)院必須提供基本醫(yī)療服務(wù)，否則構(gòu)成違約?，F(xiàn)在以整個醫(yī)療活動為主軸來展開論述，一旦對患者確診，對于患者所需的基本藥物、治療等基本醫(yī)療服務(wù)范圍內(nèi)的，醫(yī)院有義務(wù)提供，除非患者明示放棄基本藥物、治療等基本醫(yī)療服務(wù)而選擇基本醫(yī)療之外的私人產(chǎn)品。故此，醫(yī)生在診療活動中負(fù)有提示、說明的義務(wù)，對于選擇基本醫(yī)療服務(wù)的負(fù)有開處基本醫(yī)療服務(wù)處方的義務(wù)。對于確診患者符合基本醫(yī)療服務(wù)的，而且沒有明示放棄基本醫(yī)療的，醫(yī)生必須提供基本醫(yī)療服務(wù)，沒有提供或是提供基本醫(yī)療服務(wù)之外的醫(yī)療服務(wù)的，法院可以判決醫(yī)院提供基本醫(yī)療服務(wù)。

由于醫(yī)療服務(wù)的及時(shí)需求性，因訴訟時(shí)間的問題而造成貽誤治療時(shí)機(jī)、造成身體健康損害，雖然可以通過事后得到法律救濟(jì)，但是事后救濟(jì)不能對已經(jīng)造成的損害予以充分保障，如癱瘓等。所以不能完全依靠事后救濟(jì)，應(yīng)該在事中設(shè)置簡潔的救濟(jì)渠道和方式。根據(jù)第三人利益合同理論，對于債務(wù)人有協(xié)助第三人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，相對應(yīng)的是第三人擁有請求債務(wù)人協(xié)助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。同時(shí)由于其合同強(qiáng)制性，政府可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

2.變更之訴

依照行政委托和法律的規(guī)定，醫(yī)院對于確診的患者負(fù)有謹(jǐn)慎、注意義務(wù)，醫(yī)生應(yīng)嚴(yán)格依照診療規(guī)范開具適當(dāng)?shù)奶幏剑☉?yīng)提供的基本藥物等基本醫(yī)療服務(wù)，同時(shí)保證處方的適當(dāng)性和合理性。超出所確診病癥需要的基本醫(yī)療服務(wù)，如與病癥無關(guān)的藥物，也稱“大處方”，不具合理性。同時(shí)根據(jù)前文關(guān)于基本醫(yī)療服務(wù)闡釋，對于基本醫(yī)療服務(wù)價(jià)格應(yīng)按照規(guī)定實(shí)施。如對于基本藥物，與《國家基本藥物目錄》向配套的規(guī)定是發(fā)改委制定的《國家基本藥物零售指導(dǎo)價(jià)格表》。對于超出價(jià)格規(guī)定的，患者有權(quán)向醫(yī)院進(jìn)行訴訟，請求變更價(jià)格。法院可以判決醫(yī)院變更處方，對于大處方之不合理部分，由醫(yī)院做出相應(yīng)賠償；對于超出價(jià)格的，法院可以判決醫(yī)院變更價(jià)格，以規(guī)定價(jià)格提供。

3.抗辯理由

上述所闡述醫(yī)院承擔(dān)法律的前提是政府提供足量的基本醫(yī)療投入。根據(jù)合同法原理，政府投入不足成為醫(yī)院不按約履行義務(wù)的合法抗辯理由，同時(shí)這種抗辯理由對利益第三人有效。但是這種理論應(yīng)用于基本醫(yī)療方面是否適合，值得討論。因逐利性醫(yī)院沒有要求政府提供基本醫(yī)療服務(wù)投入的動力，但是在整個醫(yī)療體系中，醫(yī)院對于基本醫(yī)療服務(wù)了解最為清楚，所以對于醫(yī)院存在督促政府為基本醫(yī)療的相應(yīng)投入的義務(wù)。只有醫(yī)院履行了積極作為的義務(wù)，而政府不予提供，方能構(gòu)成醫(yī)院不予提供基本醫(yī)療服務(wù)的正當(dāng)、合法理由。

【參考文獻(xiàn)】

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2.參見胡敏潔：論社會權(quán)的可裁性，《法律科學(xué)》，2006年第5期。夏立安：經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利的可裁性，《法制與社會發(fā)展》，2008年第2期。

3.參見翁岳生編：《行政法》，中國法制出版社2009年版，第738頁。

4.應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法》（下卷），中國方正出版社2004年版，第976頁；參見熊艷喜，張穎宏 ：行政委托關(guān)系相關(guān)問題研究，載《律師世界》2003年12期。

5.薛軍.利他合同的基本理論問題[J].法學(xué)研究，2006（4）：122—123.