宋迎昌 裴雪姣

韓國首爾：20世紀(jì)末實施的《首都圈整備計劃法》，把首都圈劃分為擁擠限制、增長管理及自然保護(hù)等三種類型進(jìn)行空間管制

日本東京：從20世紀(jì)中期開始實施 “副中心”戰(zhàn)略，分擔(dān)東京的城市功能，建成了多個各具特色的綜合型新中心

美國紐約：制定實施了與產(chǎn)業(yè)、資源、公共服務(wù)相匹配的人口戰(zhàn)略，通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整、增加投入、鼓勵創(chuàng)新等政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級

國際上一些大都市，如韓國首爾、日本東京、英國倫敦等，都曾遇到過由于人口過度膨脹所帶來的各種問題，這些城市在應(yīng)對人口過度集聚問題上同時采取了限制和疏解兩種策略，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

整體規(guī)劃，分區(qū)控制

通過城市規(guī)劃確立合理的城市定位與功能分區(qū)。韓國制定過多部首都發(fā)展規(guī)劃，包括土地利用、工業(yè)人口配置和社會機(jī)構(gòu)布局等，如首爾在20世紀(jì)末實施的《首都圈整備計劃法》，把首都圈劃分為擁擠限制、增長管理及自然保護(hù)等三種類型地帶進(jìn)行空間管制。當(dāng)前，世界各大城市都注重在人口承載力基礎(chǔ)上制定發(fā)展規(guī)劃，從而影響城市人口規(guī)模和分布。如倫敦2004年制定的《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》，建立了全面的規(guī)劃框架，確定了不同的發(fā)展地區(qū)，收效顯著。

建立次中心，緩解中心壓力

一些大都市通過規(guī)劃建設(shè)副都市、衛(wèi)星城、新城等辦法，創(chuàng)建次中心，分流中心人口壓力。東京從20世紀(jì)中期開始實施 “副中心”戰(zhàn)略，分擔(dān)東京的城市功能，建成了多個各具特色的綜合型新中心，形成了“中心區(qū)——副中心——周邊新城——鄰縣中心”的多中心、多圈層的城市格局，有效地緩解了由于人口密集造成的“城市病”，城市及周邊地區(qū)呈現(xiàn)出全面繁榮的局面。為了控制城市人口規(guī)模，巴西首都巴西利亞興建之初就同步建設(shè)了八座衛(wèi)星城，每座都按功能側(cè)重來布局和建設(shè)。首爾衛(wèi)星城建設(shè)采取了由近及遠(yuǎn)、逐步外擴(kuò)、設(shè)施配套等策略，同時注重生活設(shè)施的合理配套。

跨區(qū)合作，建設(shè)城市群

城市群的建設(shè)與發(fā)展是解決都市高度集中而產(chǎn)生的城市問題的一大舉措。英國于19 世紀(jì)70 年代開始采用城市群布局，組成了相互關(guān)聯(lián)、相互依賴的倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群，該城市群以倫敦—利物浦為軸線，包括大倫敦地區(qū)、伯明翰、謝菲爾德等城市和眾多小城鎮(zhèn)。相對于單個城市，城市群確實增強(qiáng)了各種城市功能，擴(kuò)大了人口容納力，人口在大區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)了合理布局。日本東京都市圈，被認(rèn)為是復(fù)合型多功能綜合性大都市圈，包括了東京、琦玉、千葉等8個都（縣），形成了以東京為中心囊括周邊100公里范圍的都市群，起到了減緩人口向東京都市區(qū)集中的作用。

完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展公共交通

密集的東京大都市之所以能夠在過去50年里持續(xù)發(fā)展，完善交通基礎(chǔ)設(shè)施是關(guān)鍵。其結(jié)構(gòu)性高速公路框架以及高密度鐵路交通網(wǎng)絡(luò)，對處理大城市高密度問題作用巨大，城市得以向外擴(kuò)展，引導(dǎo)城市人口轉(zhuǎn)向郊外，還使城市無法容納的工礦企業(yè)得以遷入鄰近農(nóng)村，打通了城鄉(xiāng)間的天然屏障，促進(jìn)了農(nóng)村城市化和大都市圈的形成。人口疏散離不開高效的公交，首爾公共交通非常發(fā)達(dá)，軌道交通更是首屈一指，50%以上的地區(qū)都在距地鐵站1公里以內(nèi)，還有居民區(qū)與地鐵站之間的巴士專線，縱橫交錯的地鐵網(wǎng)絡(luò)將首都圈聯(lián)系了起來。

合理配置資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

優(yōu)質(zhì)公共資源在空間上的均等化配置是避免人口過度流向城市中心區(qū)的關(guān)鍵因素。紐約非常重視郊區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，不僅政府直接進(jìn)行大量投資，而且給予政策吸引和鼓勵私人投資。同時，加強(qiáng)教育資源配置，1994年，紐約為每個郊區(qū)學(xué)生支出達(dá)9688美元，而城區(qū)僅為 8205 美元。倫敦也非常重視城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在早期就注重保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入，完善社會保障制度，促進(jìn)農(nóng)民生活方式現(xiàn)代化，有效緩解了農(nóng)民進(jìn)城的壓力。

用法律與行政手段進(jìn)行控制

現(xiàn)代國際大都市一般都沒有以明確的行政行為限制本國人口自由流動的法律，但有部分國家，在特定時期，或多或少地尋求一些行政手段解決城市人口問題，如德國就業(yè)許可制度、莫斯科居住證登記發(fā)放制度等。日本沒有“戶籍”，也沒有限制人口流動的政策，但設(shè)立了類似“戶籍”的“住民票”，并同社會保障相關(guān)聯(lián)，輔以科學(xué)的信息技術(shù)，有效地對人口進(jìn)行了管理。近年來，日本還出臺了住民基本信息登記制度，不僅保證了人口有序流動，而且加強(qiáng)了政府與居民的關(guān)系。大部分國際大都市廣泛運(yùn)用法律手段來實現(xiàn)人口的有序管理，如韓國的人口登記法、美國的住房和城市發(fā)展法等。

關(guān)注落后地區(qū)，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展

許多國家都已意識到縮小區(qū)域差異是疏解大城市人口過度集聚的根本。日本以減少人口過度集中為目標(biāo)，制訂了“全國綜合開發(fā)計劃”，以振興地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)中小城市發(fā)展。1980年，日本50萬人口以下城市已占城市總?cè)丝诘?7.3%，大城市僅占32.7%。巴西將首都從里約熱內(nèi)盧遷到巴西利亞，初衷就是為了解決里約出現(xiàn)的大城市問題，并通過首都的輻射和帶動使得落后的內(nèi)陸地區(qū)均衡發(fā)展。為了緩解首爾的“城市病”，促進(jìn)各地區(qū)均衡發(fā)展，韓國將行政首都搬遷至世宗市。

對我國的啟示

近年來，我國特大城市人口在飛速膨脹，傳統(tǒng)的戶籍制度已經(jīng)無法遏制大城市人口的快速增長，一些地方提出和制定了有針對性的管控措施。目前主要有兩種：一種是采取行政手段管控，比較有代表性的有“限購”（比如北京的住房和汽車限購）、清理“三無人員”（無戶籍、無住房、無正當(dāng)職業(yè)）、禁止“地下室出租”和居民住房“群租”，從而限制外來人口向大城市的過度聚集；另一種是以經(jīng)濟(jì)手段管控，比如產(chǎn)業(yè)升級、淘汰低端產(chǎn)業(yè)、土地競價拍賣、住房市場化等，通過高房價和高生活成本限制外來人口流入大城市。兩種方式各有優(yōu)劣，但是也存在一些問題，一是經(jīng)濟(jì)手段見效慢，其效果通常需要一段時間才能顯現(xiàn)；二是容易傷害低收入人群。經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控必然會有一個由市場形成的界限范圍，調(diào)控效果由中心向周邊逐漸削弱，在邊界上會形成差異明顯的經(jīng)濟(jì)社會群體，從而激化社會矛盾。

我國應(yīng)該借鑒國際大城市的成功經(jīng)驗和做法，采取多種組合手段，多管齊下，疏堵結(jié)合：一是合理利用空間，科學(xué)規(guī)劃和分區(qū)，建設(shè)功能區(qū)；二是建立多個次中心，按近郊、遠(yuǎn)郊、縣等梯度規(guī)劃和建設(shè)多個有特色、公共設(shè)施完備的新城或副中心；三是加強(qiáng)都市周邊城市的區(qū)域融合，形成城市群，加大區(qū)域經(jīng)濟(jì)、教育、文化等資源共享；四是合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促使勞動密集型產(chǎn)業(yè)外遷，適當(dāng)提高注冊企業(yè)門檻，加快向資本密集、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，條件許可也可適當(dāng)考慮首都部分國家機(jī)關(guān)外遷；五是完善大城市近郊及周邊地區(qū)的交通、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施和服務(wù)配置，減少周邊居民對中心城市的依賴；六是深化戶籍制度改革，進(jìn)一步完善居住證制度，加強(qiáng)電子信息技術(shù)在流動人口管理中的應(yīng)用，建立跨地區(qū)、跨部門的人口信息平臺；七是進(jìn)一步加強(qiáng)“控制大城市人口規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的均衡發(fā)展策略?？傊苊獠扇『唵未直┑摹胺忾]式”行政手段控制大城市的人口流入，積極探索彰顯“公平、公開、正義、效率”的大城市人口調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段。

（作者分別為中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員；中國社科院研究生院城市發(fā)展與環(huán)境研究系博士生）

責(zé)編/劉建 美編/石玉