黃廣明

“S—，A—，R—，S—，”韓國導(dǎo)演終于逐個字母拼出了那個縮寫，也拼出了他的擔(dān)憂。此前，翻譯未到，我們交流不暢，他用手比劃著，不知怎么表達(dá)那個詞。事后想來，從一開始見面，得知我們來自中國廣東后，他就對我們疑竇叢生了。

翻譯到了，我們告訴導(dǎo)演，SARS在兩年前就已經(jīng)煙消云散，中國的所有城市，也早已從世界衛(wèi)生組織的疫區(qū)名單中除名。

這位韓國著名青年導(dǎo)演仍用將信將疑的目光看著我們，正在這時，一位同事不合時宜地咳嗽了一聲，導(dǎo)演起身中止了談話，走到窗邊，打開窗戶，大風(fēng)吹進(jìn)來。接下來，我們的采訪，就伴隨著嗖嗖的涼風(fēng)與百頁窗簾及窗框持續(xù)的碰撞聲。

這是2005年春天，首爾鬧市區(qū)一座寫字樓。在我十多年的記者生涯中，這次采訪是記憶最為深刻的幾次之一，盡管，無論是采訪對象的知名度，還是后來稿件的影響力，在我的職業(yè)經(jīng)歷中都不值特書，采訪本身，看起來也例行公事般地波瀾不驚。

一個警惕的眼神與一次看似不經(jīng)意的開窗舉動已經(jīng)足夠。人生第一次，我感到祖國的形象與我個人建立了具體聯(lián)系。

直說吧，受人歧視的感覺。

毫無疑問，在外國人眼中，中國是疫區(qū)，是SARS起源地，所有中國人，都是潛在的致命病毒的攜帶者。

不出國，很難真實(shí)感受到一個國家在世界上的形象。

2005年距SARS肆虐已過去兩年，在中國每年層出不窮的事件與話題中，SARS也早已不是國人談?wù)摰臒狳c(diǎn)。但是，他國人卻沒有忘記“中國的SARS”。蘇珊·桑塔格在《疾病的隱喻》一書中指出，對疾病的想象與對異邦的想象之間存在著某種聯(lián)系。它或許就隱藏在有關(guān)邪惡的概念中，即不合時宜地把邪惡與非我、異族、落后等同起來。人們通常認(rèn)為，污染者總是邪惡的。

桑塔格指出了人性的一個弱點(diǎn)，疾病本身是一種客觀事實(shí)，它沒有正義邪惡之分，而人們對待疾病、對待患者的態(tài)度卻有這個區(qū)分。這一點(diǎn)，非但韓國人，中國人、所有人都可能有這個弱點(diǎn)。

反觀中國自身，多大程度上因?yàn)樽陨淼脑蛴枞丝趯?shí)？

2002年底，SARS降臨南中國像是一次天災(zāi)，而接下來相關(guān)的政府部門及其他方面應(yīng)對的態(tài)度更像是一場人禍，對真相的遮蔽、隱瞞和怠于應(yīng)對，直接造成了2003年春天疫魔的大面積肆虐，引發(fā)了一場罕見的全國性危機(jī)，直至危及全球。

如果一開始就有一個正常的應(yīng)對機(jī)制，如果一開始就秉持公開透明的原則，最根本的，如果權(quán)力源于人民對人民負(fù)責(zé)的認(rèn)識能深植于各級政府理念之中，SARS所造成的威脅本來會小得多。

今年是SARS危機(jī)的第10年。10年來，有無數(shù)對災(zāi)難的反思。

回顧當(dāng)年的媒體報道，情景歷歷在目。2003年2月上旬，廣州疫情已經(jīng)危急，卻未見任何來自官方的信息。2月10日，廣州各媒體還接到三道緊急通知，被要求嚴(yán)格遵守新聞紀(jì)律，不得擅自對“非典型肺炎”進(jìn)行報道。又過了一天，2月11日，在疫情已出現(xiàn)近三個月后，廣州市政府和廣東省衛(wèi)生廳才首次先后召開新聞發(fā)布會，公布廣東省已有感染“非典型肺炎”患者305例，死亡5例。并且，按照當(dāng)時的說法，疫情已經(jīng)得到控制。

在社會和公眾茫然不覺的情況下，SARS開始從廣東走向全國、走向世界。3月中旬，北京召開“兩會”期間，疫魔已悄然進(jìn)駐。

在官方信息不暢的情形下，流言已遍布北京的大街小巷。事實(shí)上，整個中國的SARS疫情已日趨嚴(yán)重，但4月3日，醫(yī)生出身的衛(wèi)生部長張文康仍聲稱中國是“安全的”，“發(fā)病人數(shù)明顯減少，治愈人數(shù)顯著增加”。

在SARS陰影籠罩的春天里，官方聲音是：“疫情得到了有效控制”，世衛(wèi)組織卻在4月11日再次將北京定為疫區(qū)。

4月20日，中國政府對SARS的態(tài)度來了個180度的轉(zhuǎn)彎。代替張文康出席新聞發(fā)布會的衛(wèi)生部副部長高強(qiáng)公布：“截至4月18日，全國累計報告非典病例1807例，其中，北京339例……”而僅僅在5天前，官方披露的北京SARS確診病例只有37例。

高強(qiáng)承認(rèn)：“由于有關(guān)部門信息統(tǒng)計、監(jiān)測報告、追蹤調(diào)查等方面的工作機(jī)制不健全，疫情統(tǒng)計存在較大疏漏，沒有做到準(zhǔn)確地上報疫情數(shù)字?！?/p>

隨后，衛(wèi)生部長張文康解職，北京市長孟學(xué)農(nóng)解職。

當(dāng)時，各方面法律與制度都不完善，當(dāng)年的“眾志成城 抗擊非典”更像是一場全面動員的運(yùn)動。

正是SARS帶來的這場運(yùn)動，孕育和催生了日后中國諸多影響深遠(yuǎn)的法規(guī)與制度。

SARS危機(jī)首先暴露的，是中國政府信息資源管理的嚴(yán)重滯后。公眾對政務(wù)信息公開有了更加深刻的認(rèn)識，盡快建立健全在公民知情權(quán)基礎(chǔ)上的政府信息公開制度成為共識。

在SARS爆發(fā)后的幾個月里，廣州市率先出臺了《政府政務(wù)信息公開法》，及至2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》實(shí)施，公民的知情權(quán)第一次在法律上得到保障。

中國法學(xué)會信息法研究會副會長周漢華曾向媒體表示，《條例》實(shí)施帶來的首要的、巨大的挑戰(zhàn)是我國目前非常粗放的政府信息資源管理方式。“這種管理方式相當(dāng)落后，按照這種管理方式，我國的政府機(jī)關(guān)可能會對前來申請公開信息的公民說，我沒有什么信息可以公開。目前政府機(jī)關(guān)亟須做的就是進(jìn)行翻箱倒柜式的清理工作，因?yàn)檎畔⒐_是個技術(shù)活兒，需要大量的人力、物力、財力投入這項(xiàng)工作?！?/p>

周漢華坦言：“盡管目前已經(jīng)有了國家法規(guī)，但距離真正的陽光政府，還有比較遠(yuǎn)的距離?！?/p>

兩名部級官員的免職在國內(nèi)政界堪稱引發(fā)了一場地震，新一屆政府掀起的問責(zé)風(fēng)暴由此開端，后面僅在SARS期間被問責(zé)的官員就達(dá)上百人。

在中國問責(zé)制的發(fā)展歷程中，SARS之年是一個重要的年份。這一年是新中國歷史上首次在突發(fā)災(zāi)害事件中，短時間內(nèi)就同一問題連續(xù)地、大范圍地追究官員責(zé)任?！皢栘?zé)風(fēng)暴”的啟動，被認(rèn)為是中國戰(zhàn)勝SARS危機(jī)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

2004年春，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》緊急頒布，規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，本人應(yīng)當(dāng)引咎辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

2005年4月，全國人大常委會通過《中華人民共和國公務(wù)員法》，首次以法律形式明確規(guī)定了引咎辭職制度。

進(jìn)入2008年，深圳市龍崗區(qū)舞廳火災(zāi)、“三鹿奶粉”事件、山西襄汾尾礦庫潰壩特大事故等一系列標(biāo)志性事件，讓這一年成為“干部問責(zé)年”。有學(xué)者指出，對失職官員問責(zé)如此集中、如此猛烈，達(dá)到了2003年以來官員問責(zé)的最高峰。

到2009年，問責(zé)制度化的特征更加明顯。江蘇、甘肅、河北、重慶、四川等地，相繼針對“庸官”不作為、亂作為和不會作為出臺了問責(zé)規(guī)定。直至6月30日，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，干部問責(zé)制度化達(dá)到了“高峰”。

除了政府信息公開制度與官員問責(zé)制度，以SARS事件為契機(jī)，近十年來，中國還建立健全了突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急體系、醫(yī)療防疫體系、新聞發(fā)言制度、突發(fā)事件應(yīng)對法等制度法規(guī)。

“從這個角度來說，SARS提醒了我們?！睂W(xué)者李培林曾對媒體說，經(jīng)濟(jì)增長是有底線的，如果經(jīng)濟(jì)增長總是一枝獨(dú)秀，不能與環(huán)境、醫(yī)療保障、就業(yè)等其他相關(guān)因素協(xié)調(diào)發(fā)展，一旦底線被突破，遲早有一天人們會受到來自這些因素缺失的懲罰。

可以說，改革開放后的三十多年中，從未有一起公共事件像SARS一樣引發(fā)如此大規(guī)模的反思與制度檢討。SARS還讓一個觀念深入人心，就是政府必須給予強(qiáng)有力的監(jiān)督，才能為人民服務(wù)。

2003年的“五四”紀(jì)念日前，學(xué)者資中筠曾撰文說，這次“非典”的突然襲擊，我國有關(guān)當(dāng)局從一開始到后來態(tài)度的轉(zhuǎn)變過程與“五四”的兩大主題——科學(xué)與民主——有密切關(guān)聯(lián)：

首先是科學(xué)：當(dāng)然醫(yī)學(xué)是科學(xué)，但這里科學(xué)的含義首先是一種精神，一種價值取向，而不僅僅指科學(xué)知識或技術(shù)水平。科學(xué)精神就是在承認(rèn)事實(shí)的基礎(chǔ)上追求真理。把“真實(shí)”放在一切其他的考慮之上，例如政治影響、“國家形象”、領(lǐng)導(dǎo)“面子”、部門利益、經(jīng)濟(jì)收入、個人仕途等等。在我國，“真實(shí)”常常要服從于上述種種考慮，特別是所謂“政治影響”。這是長期以來的政治生活培養(yǎng)出來的一種思維方式，從基層到各級官員都習(xí)以為常，幾乎成為本能。一發(fā)生天災(zāi)人禍，首先考慮對外“口徑”如何掌握，而不是窮追真相。

關(guān)于民主，基本要素之一就是“知情的公眾（informed public）”。美國開國領(lǐng)袖之一杰弗遜有一句名言：“在一個文明國家，若指望在無知中得到自由，過去從未有過，將來也決辦不到”。愚民政策顯然與民主不相容。特別是在一個需要每一個公民自覺地與政府合作的疫病危機(jī)中，把公眾蒙在鼓里，如何行得通？這一態(tài)度既不科學(xué)也不民主，已經(jīng)造成了慘痛的后果，而且事與愿違，國家形象、政治影響、政府的可信度恰好因此受到嚴(yán)重?fù)p害；在政府開始說真話之后，群眾卻自動把疫情夸大幾倍，造成謠言滿天飛。中國老百姓的心理，對于壞事總是寧肯信小道而不愿信政府公開發(fā)表的消息。這是一種“狼來了”的心理狀態(tài)，追根溯源，怪不得老百姓。惟一的治療之道，只有堅(jiān)持不懈地說真話，假以時日，必見成效。

SARS 后的10年，中國經(jīng)濟(jì)依舊快速成長。與此同時，根源于政治體制改革滯后的諸多問題日益顯露，如貧富分化，官員貪腐，公權(quán)對私權(quán)的粗暴干涉，住房、醫(yī)療、教育等諸多民生問題……另一方面，互聯(lián)網(wǎng)特別是社交網(wǎng)絡(luò)、自媒體迅猛發(fā)展，與維權(quán)運(yùn)動、公民運(yùn)動互相支持，在監(jiān)督政府、信息公開、公民教育、環(huán)境保護(hù)、市民自治、基層民主方面功莫大焉，中國社會的人心所向、對公權(quán)的警惕、對何謂正常規(guī)范社會的認(rèn)識，已大不同于10年之前。

SARS帶來了一些制度變遷和觀念變化，但民眾在維權(quán)、參政議政、對政府的監(jiān)督方面依然還有很長的路要走，或者說，改革距離今日民眾的預(yù)期還有一定距離。

（實(shí)習(xí)記者曾憲胤對本文亦有貢獻(xiàn)）

SARS 前

信息公開

1988年9月5日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過《保守國家秘密法》。

從2003 年1 月1 日起施行的《廣州市政府信息公開規(guī)定》，是全國第一個正式對信息公開作出規(guī)范的法規(guī)。

2003 年2 月上旬， 廣州市“非典”發(fā)病情況進(jìn)入高峰，未見官方信息。

2 月10 日，廣州媒體連續(xù)接三個緊急通知，要求嚴(yán)格遵守新聞紀(jì)律，不得擅自進(jìn)行報道。2 月11 日，廣州市政府和廣東省衛(wèi)生廳分別召開新聞發(fā)布會，稱疫情已得到控制。

新聞發(fā)言人制度

1983 年2 月，中宣部、中央對外宣傳領(lǐng)導(dǎo)小組于聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施〈設(shè)立新聞發(fā)言人制度〉和加強(qiáng)對外國記者工作的意見》。要求外交部和對外交往比較多的國務(wù)院各部門建立制度，定期或不定期地發(fā)布新聞。

1983 年11 月，中央對外宣傳領(lǐng)導(dǎo)小組制定并下發(fā)了《新聞發(fā)言人工作暫行條例》。

1983 年4 月23 日，中國記協(xié)首次向中外記者介紹國務(wù)院各部委和人民團(tuán)體的新聞發(fā)言人，正式宣布我國建立新聞發(fā)言人制度。

醫(yī)療防疫機(jī)制

中國的衛(wèi)生防疫體系建于上世紀(jì)50 年代，完全“克隆”蘇聯(lián)模式：集防疫和衛(wèi)生監(jiān)督檢查于一體。改革開放前，防疫部門由中央統(tǒng)管，經(jīng)費(fèi)能夠保證，而 到了80 年代中期，中央實(shí)施“分灶吃飯”財政改革，防疫部門就被劃歸地方。

1989 年2 月21 日，我國頒布《中華人民共和國傳染病防治法》。

2002 年1 月，中國疾病預(yù)防控制中心（CDC）宣告成立，這個仿照美國CDC 建立的機(jī)構(gòu)，是衛(wèi)生部進(jìn)行疾病控制和監(jiān)督體制改革的舉措。

官員問責(zé)國際合

1995 年頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，最早引入了“責(zé)令辭職”這種形式。

2000 年，中辦發(fā)布了《深化干部人事制度改革綱要》。兩年之后，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》實(shí)施，對領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職作出了明確規(guī)定。

SARS 后

2003 年5 月12 日，衛(wèi)生部發(fā)布了《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》，在第十條中規(guī)定任何單位和個人對傳染性非典型肺炎疫情，不得隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報。

2007 年4 月國務(wù)院公布的《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定了屬于政府主動公開信息范圍的基本要求，又列舉式地規(guī)定了各級政府除了主動公開的信息外，還應(yīng)重點(diǎn)公開的政府信息。

2003 年非典疫情爆發(fā)后，從2003 年4 月初到6 月24 日，衛(wèi)生部連續(xù)舉辦了67 次新聞發(fā)布會，是舉辦新聞發(fā)布會最密集的時期，也是全國全面建立新聞發(fā)言人制度的標(biāo)志。

2003 年9月22日，來自教育部、國家環(huán)?？偩?、衛(wèi)生部等66個部委的一百多名新聞發(fā)言人參加了為期5天的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。這是第一期全國新聞發(fā)言人培訓(xùn)班。

2006 年里，中紀(jì)委、中組部、統(tǒng)戰(zhàn)部、對外聯(lián)絡(luò)部和中共中央臺灣工作辦公室、文獻(xiàn)研究室、黨史研究室這些神秘的部門都建立了新聞發(fā)言人制度。此外，全國人大、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國總工會、團(tuán)中央、全國婦聯(lián)也建立了新聞發(fā)布制度，設(shè)立了新聞發(fā)言人。

2003 年5 月9 日，國務(wù)院頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，此條例是針對2003 年防治非典型肺炎工作中暴露出的突出問題制定的，著重解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作中存在的問題，標(biāo)志著中國將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理納入了法制軌道。

2003 年5 月12 日，衛(wèi)生部發(fā)布了《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》，明確規(guī)定了衛(wèi)生部、縣級以上地方衛(wèi)生行政部門、各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和各級各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

2004 年1 月1 日起施行的《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》，為村鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生條件提供了保障。

2003～2005 年中央財政共安排公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金92 億元，用于支持突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系、疾病信息網(wǎng)絡(luò)體系、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系、疾病預(yù)防控制體系建設(shè)和重大疾病預(yù)防控制工作。

在SARS 后的十年里，中國先后修改了《傳染病防治法》、《國境衛(wèi)生疫法》和《動物防疫法》等相關(guān)法律，這些法律在后來的傳染病防治中作用開始顯現(xiàn)。

2003 年4 月20 日下午，國務(wù)院新聞辦公室就SARS 問題舉行新聞發(fā)布會。當(dāng)晚，新華社發(fā)稿：中共中央決定：免去張文康的衛(wèi)生部黨組書記職務(wù)；免去孟學(xué)農(nóng)的北京市委副書記、常委、委員職務(wù)。兩天后，孟學(xué)農(nóng)請辭北京市市長職務(wù)的決定獲人大通過。此后，僅在SARS 期間被問責(zé)的官員就達(dá)上百人。非典問責(zé)后，政府開始摸索建設(shè)突發(fā)事件機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)。

2004 年，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》緊急頒布，規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，本人應(yīng)當(dāng)引咎辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。2005 年4 月，全國人大常委會通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》，首次以法律形式明確規(guī)定了引咎辭職制度。

2008 年，深圳市龍崗區(qū)舞廳火災(zāi)、“三鹿奶粉”事件、山西襄汾尾礦庫潰壩特大事故等一系列標(biāo)志性事件，讓這一年獲得了“干部問責(zé)年”的稱號。

2009 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。

修訂的《國際衛(wèi)生條例》于2007 年6 月15 日生效。《條例》確立了一個商定的框架，使國家和世衛(wèi)組織作出承諾并承擔(dān)義務(wù)，在限制流行病國際傳播和其它突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面進(jìn)行投資，并同時對旅行、貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)造成盡可能少的干擾。

世界衛(wèi)生組織瑞士日內(nèi)瓦全球?qū)嵙︻A(yù)警及應(yīng)對部門負(fù)責(zé)人伊莎貝爾- 納托爾稱：“十年之前，這樣的全球規(guī)劃根本不存在。在SARS 病毒流行期間，我們不得不發(fā)明所有東西，這是我們首次應(yīng)對那樣一種疾病，那樣的國際威脅。我們不得不建立新的臨床和實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)?！?/p>