聞雯

摘要：現(xiàn)階段公民為維護(hù)公共利益而提起行政公益訴訟的案件大量涌現(xiàn)，但此類案件法院多以當(dāng)事人不適格為由不予受理或判決原告敗訴。為更好維護(hù)公共利益，更全面保障公民合法權(quán)益，更有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，賦予公民行政公益訴訟原告資格是關(guān)鍵。本文寫作重點(diǎn)在于，指出公民提起行政公益訴訟不同于傳統(tǒng)私益訴訟的法律特征，從現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行法律制度和司法實(shí)踐進(jìn)行分析并指出不足，通過梳理公民提起行政公益訴訟較之其他訴訟主體的資源優(yōu)勢，提出完善現(xiàn)行立法的建議。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；公民；立法完善

一、公民提起行政公益訴訟的概念

1.公民提起行政公益訴訟的定義

公民提起行政公益訴訟，指當(dāng)行政主體的違法行政行為或不作為行政行為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之可能時(shí)，無直接利害關(guān)系的公民為了維護(hù)公共利益，以自己的名義向法院提起行政公益訴訟的一種法律制度。

2.公民提起行政公益訴訟的法律特征

第一，起訴的目的是保護(hù)公共利益、不特定多數(shù)人利益、社會(huì)利益。這不同于公民基于自身利益受損而提起的私益訴訟。不要求公民與被訴行政行為有法律上直接利害關(guān)系，公民只要與被訴行政行為有“間接的利益”、“足夠的利益”就可取得原告資格。

第二，起訴的因由是公共利益受損，不僅包括已受損的利益，還包括正在受損的利益，甚至是即將受損的利益。

第三，起訴的事項(xiàng)不僅包括行政機(jī)關(guān)損害無特定多數(shù)人公共利益的行政作為行為，也包括行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)給公共利益造成損害的不作為行為。

第四，起訴的主體是公民，公民以自己的名義提起行政公益訴訟。

二、公民提起行政公益訴訟立法與實(shí)踐的現(xiàn)狀分析

1.現(xiàn)行法的缺失

現(xiàn)行法律沒有關(guān)于公民提起行政公益訴訟的直接規(guī)定，也沒有明確賦予公民（與被訴行政行為無法律上直接利害關(guān)系）原告資格。現(xiàn)行《行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定，原告要與被訴行為有法律上利害關(guān)系，被訴行政行為侵害到原告?zhèn)€人的合法權(quán)益，對(duì)公民不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為不屬于法院受案范圍?？梢?，現(xiàn)行法律規(guī)定行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關(guān)系”，原告資格并沒有放寬至與公共利益受侵無直接利害關(guān)系的公民。

2.司法實(shí)踐的困惑

近幾年來，當(dāng)公民發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行政行為或不作為行政行為導(dǎo)致公共利益受損時(shí)，他們會(huì)以自己的名義向法院提起訴訟。然而，法院只能以沒有明文規(guī)定為由判決原告敗訴，或者以起訴事項(xiàng)不屬于法院受理范圍、原告不適合為由不予受理。公民提起行政公益訴訟在司法實(shí)踐中遭到了法律制度的空白，而“原告?zhèn)儭比栽诳瞻椎貛е胁粩鄬?shí)踐。

三、公民提起行政公益訴訟的相對(duì)優(yōu)勢

學(xué)界對(duì)何種主體適宜成為行政公益訴訟原告有諸多觀點(diǎn)，所提及的資格主體包括：公民、社會(huì)團(tuán)體、檢察院、行政機(jī)關(guān)、公益律師、納稅人等。有學(xué)者認(rèn)為只能采用“一元式”，提起主體只能是檢察院。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用“多元式”，應(yīng)賦予多種主體原告資格。

在我國，憲法規(guī)定一切權(quán)力屬于人民。人民作為國家的主人理應(yīng)享有監(jiān)督任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)利，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為、行政不作為行為侵害公共利益，便可行使申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。賦予公民提起行政公益訴訟的原告資格符合憲法精神和法治原則，也順應(yīng)了保障公民訴權(quán)的國際化趨勢。

需要強(qiáng)調(diào)的是，行政機(jī)關(guān)行政不作為導(dǎo)致公共利益受損的現(xiàn)象大量存在。這些行政不作為行為比較隱蔽，不容易被察覺，需要相關(guān)知情者向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)，必要時(shí)需要知情者以原告身份提起行政公益訴訟。如果知情的公民不舉報(bào)、不起訴，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)很難發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)更不會(huì)自我糾正，后果將是行政不作為行為、違法行為得不到有效制止，公共利益受到損害。

比較公民、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)等不同類型資格主體，當(dāng)公共利益受到侵害時(shí)，公民自身權(quán)益也會(huì)大大受損，只有公民才是公共利益最終享有者，而其他主體只是受托者，代為保護(hù)公共利益。不可否認(rèn)的是在我國現(xiàn)行權(quán)力體制下，司法機(jī)關(guān)與社會(huì)團(tuán)體在一定程度上與行政機(jī)關(guān)是隸屬和依附關(guān)系，這使得司法機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體很難抗真正與行政機(jī)關(guān)抗衡。在限制公權(quán)力與保護(hù)公共利益中，公民應(yīng)是最積極、最活躍、最具感知性、最獨(dú)立的個(gè)體。由公民直接啟動(dòng)司法程序，確立其行政公益訴訟主力軍地位，可以及時(shí)有效對(duì)行政行為實(shí)行監(jiān)督，最大程度保護(hù)公共利益。

四、完善現(xiàn)行立法的建議

公民提起行政公益訴訟是實(shí)現(xiàn)憲法賦予監(jiān)督權(quán)的重要表現(xiàn)，行政公益訴訟是行政訴訟制度的有機(jī)組成部分，現(xiàn)行行政訴訟制度也不排斥公民具有行政公益訴訟的原告資格。憲法只是籠統(tǒng)的原則性的規(guī)定，公民對(duì)國家機(jī)關(guān)和國家工作人員有申訴、控告或檢舉的權(quán)利。要確立與被訴行政行為無法律上利害關(guān)系的公民、法人或其它組織提起行政公益訴訟的訴訟權(quán)，需要通過專門立法或修改法律。

筆者建議，在憲法的指導(dǎo)下，《行政訴訟法》第2條可以修改為：“與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為不服的，可以依法提起訴訟。行政行為侵犯國家利益或者社會(huì)公共利益的，受行政行為影響的公民、法人或者其他組織可以依法提起行政公益訴訟?！薄肮瘛⒎ㄈ嘶蚱渌M織認(rèn)為行政行為侵害國家利益或社會(huì)公共利益的，可以向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行建議或申訴，行政機(jī)關(guān)在60日內(nèi)不予答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以以自己的名義提起行政公益訴訟。”這樣就能從法律上保證公民擁有行政公益訴訟的原告資格，更好的監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)。

五、結(jié)語

綜上所述，法律應(yīng)通過修改《行政訴訟法》賦予公民以自己名義提起行政公益訴訟的原告資格，應(yīng)將行政公益訴訟制度建立并良性運(yùn)轉(zhuǎn)起來。在行政公益訴訟研究中，還有很多問題需要探討，比如公民、檢察院、社會(huì)團(tuán)體等資格主體間如何分工協(xié)作，如何建立保障監(jiān)督機(jī)制以及如何解決制度構(gòu)建的外部環(huán)境等問題。（作者單位： 河海大學(xué)）

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