劉曌

完善建筑節(jié)能領(lǐng)域法規(guī)體系的必要性很多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于建筑節(jié)能都建立了完整的法律體系，對(duì)建筑節(jié)能工作的開(kāi)展起到了積極的推動(dòng)作用。日本是能源匱乏的國(guó)家，早在1979年便頒布實(shí)施了《合理用能法》，對(duì)能源消耗標(biāo)準(zhǔn)作了嚴(yán)格的規(guī)定，并對(duì)建設(shè)方的節(jié)能義務(wù)作了規(guī)定；1998年制定了《2010年能源供應(yīng)和需求的長(zhǎng)期展望》，強(qiáng)調(diào)通過(guò)采用穩(wěn)定的節(jié)能措施來(lái)控制能源需求。美國(guó)是人均能源占有量最多、能源相對(duì)豐富的國(guó)家，但同樣重視能源節(jié)約方面的立法，1991～1998年共發(fā)布了10部行政令和2份總統(tǒng)備忘錄來(lái)推動(dòng)建筑節(jié)能；相繼出臺(tái)了《資源節(jié)約與恢復(fù)法》、《聯(lián)邦能源管理改進(jìn)法》、《國(guó)家能源政策法》等多部法律，對(duì)建筑節(jié)能相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定；2003年出臺(tái)的《能源部能源戰(zhàn)略計(jì)劃》更是把“提高能源利用率”上升到了能源安全戰(zhàn)略的高度。我國(guó)建筑節(jié)能存在的主要問(wèn)題之一就是新建建筑貫徹節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的比例過(guò)低，建設(shè)部2000年曾對(duì)北方采暖地區(qū)貫徹建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行了檢查，發(fā)現(xiàn)達(dá)到建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能建筑只占同期建筑總量的5.7%，同時(shí)社會(huì)和公眾缺乏建筑節(jié)能意識(shí)，致使建筑節(jié)能工作缺乏積極性和自覺(jué)性。因此，需要政府制定相應(yīng)的強(qiáng)制性法律法規(guī)來(lái)推動(dòng)建筑節(jié)能工作的順利進(jìn)行，完善我國(guó)建筑節(jié)能領(lǐng)域的法規(guī)體系是現(xiàn)階段一項(xiàng)迫切的任務(wù)。

建筑節(jié)能法規(guī)體系的現(xiàn)狀分析

1994年建設(shè)部成立了節(jié)能工作協(xié)調(diào)小組與建筑節(jié)能辦公室，開(kāi)始有組織地制定建筑節(jié)能政策并予以實(shí)施?！督ㄖ?jié)能“九五”計(jì)劃和2010年規(guī)劃》和《建筑節(jié)能“十五”計(jì)劃綱要》確立了開(kāi)展建筑節(jié)能的目標(biāo)、階段與任務(wù)；建設(shè)部多次下發(fā)關(guān)于實(shí)施建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的通知，推動(dòng)建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行；1997年八屆人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》（以下簡(jiǎn)稱《節(jié)能法》），將節(jié)能確立為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，第一次通過(guò)立法的形式對(duì)合理利用能源、調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、節(jié)約能源、鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)和利用新能源、推進(jìn)節(jié)能技術(shù)進(jìn)步等做出了相應(yīng)的規(guī)定?！豆?jié)能法》的頒布對(duì)推進(jìn)全社會(huì)節(jié)約能源、提高能源利用效率、保護(hù)環(huán)境、保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展起到了重要作用，同時(shí)也對(duì)建筑節(jié)能工作起到了一定的規(guī)范和引導(dǎo)作用。為了貫徹執(zhí)行《節(jié)能法》和推動(dòng)建筑節(jié)能50%設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，2000年2月18日，建設(shè)部頒發(fā)了76號(hào)部長(zhǎng)令《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)建筑節(jié)能的審批、設(shè)計(jì)、施工、工程質(zhì)量監(jiān)督及運(yùn)營(yíng)管理各個(gè)環(huán)節(jié)作了明確規(guī)定，提出了具體處罰措施。

目前，我國(guó)建筑節(jié)能相關(guān)法規(guī)體系還不完善，存在的主要問(wèn)題有：第一，缺乏系統(tǒng)的針對(duì)建筑節(jié)能的法律。我國(guó)目前沒(méi)有專門對(duì)建筑節(jié)能立法，相關(guān)的法律中也缺少關(guān)于建筑節(jié)能的具體規(guī)定。因此，建筑節(jié)能缺乏明確的法律依據(jù)。第二，具有操作性的法規(guī)層次較低，法律效力不大。我國(guó)建筑節(jié)能領(lǐng)域具有操作性的法規(guī)多是由建設(shè)部制定的一些辦法、規(guī)定和通知等，在具體運(yùn)用中難以產(chǎn)生法律效力，缺乏對(duì)行為主體的法律制約，對(duì)建筑節(jié)能工作的推動(dòng)與監(jiān)管力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。第三，有關(guān)法律法規(guī)滯后。我國(guó)目前執(zhí)行的一些法律法規(guī)還是從過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制延續(xù)下來(lái)的，由于時(shí)空差異已出現(xiàn)適用范圍有誤、規(guī)定內(nèi)容過(guò)時(shí)等問(wèn)題，急需補(bǔ)充和修訂。第四，法規(guī)體系結(jié)構(gòu)不完善。目前《建筑法》中關(guān)于建筑節(jié)能的規(guī)定存在空白，而國(guó)務(wù)院也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)，建筑節(jié)能法規(guī)在結(jié)構(gòu)上還很不完善，法規(guī)體系尚未形成。

完善建筑節(jié)能法規(guī)體系的構(gòu)想

針對(duì)我國(guó)建筑節(jié)能法規(guī)的現(xiàn)狀和問(wèn)題，分別對(duì)四個(gè)法律文件提出相應(yīng)建議，旨在從內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上完善建筑節(jié)能法規(guī)體系。

修改《節(jié)能法》的建議?！豆?jié)能法》作為國(guó)家能源節(jié)約方面的根本法律，對(duì)建筑節(jié)能工作有總體的規(guī)范和引導(dǎo)作用。對(duì)《節(jié)能法》中建筑節(jié)能相關(guān)規(guī)定的修改意見(jiàn)如下：一是擴(kuò)大《節(jié)能法》的調(diào)整范圍，把建筑的終端能源消耗納入其中，并作為重點(diǎn)調(diào)整對(duì)象之一；二是強(qiáng)制措施和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，將市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制、政府調(diào)控機(jī)制、社會(huì)調(diào)整機(jī)制結(jié)合起來(lái)，為建筑節(jié)能制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策提供法律依據(jù)。

修改《建筑法》的建議?！督ㄖā纷鳛榻ㄖI(yè)的根本法律，是調(diào)整建設(shè)領(lǐng)域各項(xiàng)活動(dòng)的法律基礎(chǔ)，必然要為開(kāi)展建筑節(jié)能工作提供法律依據(jù)，而現(xiàn)行的《建筑法》中缺少建筑節(jié)能的相關(guān)內(nèi)容。因此，建議借修改《建筑法》之機(jī)，在《建筑法》中增加有關(guān)建筑節(jié)能的條款，這是推動(dòng)建筑節(jié)能工作的迫切要求。

制定《建筑節(jié)能管理?xiàng)l例》的建議?！睹裼媒ㄖ?jié)能管理規(guī)定》作為部門規(guī)章，在實(shí)際工作中表現(xiàn)出了法律效力不足的缺陷。因此建議加快制定和出臺(tái)《建筑節(jié)能管理?xiàng)l例》，由國(guó)務(wù)院頒布，以改變目前建筑節(jié)能領(lǐng)域行政法規(guī)缺位的現(xiàn)狀，從而完善建筑節(jié)能的法律依據(jù)，提高執(zhí)法效力。

修訂《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》的建議。2000年建設(shè)部發(fā)布的《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》對(duì)推動(dòng)各地的建筑節(jié)能工作發(fā)揮了一定的作用。隨著建筑節(jié)能工作的深入，須對(duì)其適用范圍和調(diào)整對(duì)象等方面進(jìn)行修改，以適應(yīng)在民用建筑節(jié)能中開(kāi)展各項(xiàng)具體工作的需要。主要修訂意見(jiàn)有：調(diào)整適用范圍，使其不僅適用于嚴(yán)寒和寒冷地區(qū)，還適用于夏熱冬冷地區(qū)和夏熱冬暖地區(qū)，成為三個(gè)氣候帶通用的部門規(guī)章；增加調(diào)整對(duì)象，除加強(qiáng)對(duì)新建建筑執(zhí)行節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的全過(guò)程監(jiān)督管理的規(guī)定外，應(yīng)增加對(duì)既有建筑節(jié)能改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，明確既有建筑節(jié)能目標(biāo)、融資渠道、考核驗(yàn)收體系等內(nèi)容；對(duì)違反規(guī)定的行政處罰措施進(jìn)行細(xì)化，加強(qiáng)規(guī)定的執(zhí)行力度。

當(dāng)然，在對(duì)以上法規(guī)進(jìn)行修改和制定的過(guò)程中，除了補(bǔ)充、制定和完善具體的法規(guī)條文，還要加強(qiáng)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，形成一個(gè)互相聯(lián)系、協(xié)調(diào)一致的建筑節(jié)能法規(guī)體系。在此基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)結(jié)合地方特點(diǎn)和需要制定相應(yīng)的法規(guī)，指導(dǎo)地方的建筑節(jié)能工作，使建筑節(jié)能走上法制化和規(guī)范化的軌道。