張勝 張彬

鄱陽(yáng)湖是我國(guó)最大的淡水湖泊濕地景觀生態(tài)系統(tǒng)，由于受湖區(qū)人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開(kāi)發(fā)利用的多重壓力，鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了濕地植被退化嚴(yán)重、水土流失不斷加劇、土地沙化日趨嚴(yán)重、水質(zhì)污染呈上升趨勢(shì)、生物棲息地受到人為破壞等問(wèn)題。2012年，江西省制定出臺(tái)《江西省濕地保護(hù)條例》，條例明確了縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)逐步建立健全濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)因保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境使?jié)竦刭Y源的所有者、使用者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。我們就如何建立鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行了調(diào)研。

一、鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)存在的問(wèn)題

（一）濕地權(quán)屬難以厘清。當(dāng)前鄱陽(yáng)湖濕地沒(méi)有確權(quán)，濕地權(quán)屬均在鄉(xiāng)、村，歸集體所有，無(wú)法落實(shí)到個(gè)人；濱湖各縣在權(quán)屬問(wèn)題上即存在歷史插花地帶，又有豐水期捕撈區(qū)域習(xí)慣問(wèn)題；因存在無(wú)土漁民，他們可在歷史形成的捕撈場(chǎng)所捕魚(yú)，但對(duì)捕撈場(chǎng)所沒(méi)有所有權(quán)；此外，鄱陽(yáng)湖大大小小的子湖泊數(shù)量非常多，許多湖泊由多個(gè)自然村或行政村，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同管理，各自管理的范圍相互交織，有的甚至還存在糾紛，厘清濕地權(quán)屬相當(dāng)困難。因此，實(shí)行鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償在補(bǔ)助對(duì)象上無(wú)法與濕地面積一一對(duì)應(yīng)。

（二）濕地管理呈現(xiàn)多頭。鄱陽(yáng)湖濱湖區(qū)牽涉3個(gè)設(shè)區(qū)市，有15個(gè)縣（市、區(qū)），101個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，8個(gè)農(nóng)場(chǎng)，685個(gè)行政村，2000多個(gè)自然村，涉及人口128.4萬(wàn)，湖泊濕地面積共計(jì)611.18萬(wàn)畝。鄱陽(yáng)湖濕地資源豐富，存在分別以植物資源為主、鳥(niǎo)類(lèi)資源為主和魚(yú)類(lèi)資源為主的保護(hù)區(qū)（濕地公園），在濕地區(qū)域管理上呈現(xiàn)了省、市、縣三級(jí)管理，各自擁有管理區(qū)域，在濕地業(yè)務(wù)管理上呈現(xiàn)部門(mén)多頭管理，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、衛(wèi)生、國(guó)土等等部門(mén)均有管理權(quán)限，其中最主要的是林業(yè)和農(nóng)業(yè)部門(mén)。林業(yè)有歸省級(jí)管理的國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)1個(gè)，歸縣級(jí)管理的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（濕地公園）3個(gè)，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)（濕地公園）4個(gè)，縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)（濕地公園）10個(gè)。農(nóng)業(yè)有1個(gè)國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，1個(gè)省級(jí)水生生物自然保護(hù)區(qū)。漁政管理以省級(jí)垂管為主，省鄱陽(yáng)湖漁政管理局下設(shè)9個(gè)分局進(jìn)行管理，主要管理鄱陽(yáng)湖外湖區(qū)域。鄱陽(yáng)湖內(nèi)湖由當(dāng)?shù)氐乃a(chǎn)（漁政）部門(mén)管理。由于濕地管理部門(mén)多，管理區(qū)域分割，導(dǎo)致濕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位。

（三）濕地居民利益難以均衡。我省對(duì)鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)的主要政策有四條：一是明確了在重要濕地禁止的行為，基本上人為活動(dòng)被禁止了；二是每年10月1日至3月31日為鄱陽(yáng)湖越冬候鳥(niǎo)期，在鄱陽(yáng)湖濕地區(qū)域內(nèi)依法打擊獵捕候鳥(niǎo)和破壞候鳥(niǎo)生存環(huán)境行為；三是從每年的3月20日至6月20日實(shí)行春季全湖禁漁。鄱陽(yáng)湖魚(yú)類(lèi)的越冬場(chǎng)所實(shí)行季節(jié)性輪流休漁禁港制度；四是為保護(hù)草洲，防控血吸蟲(chóng)，在血吸蟲(chóng)病治理區(qū)禁止草洲放牧。鄱陽(yáng)湖居民對(duì)湖泊濕地的利用方式主要有養(yǎng)魚(yú)、蟹、蝦、珍珠、水禽，草洲放牧、種植農(nóng)作物、種樹(shù)以及天然捕撈等，其中圍堰養(yǎng)魚(yú)、草洲放牧和天然捕撈是最普遍的利用方式。由于濕地區(qū)域不同，濕地保護(hù)措施不同，導(dǎo)致不同區(qū)域的沿湖居民損失不同，從事不同職業(yè)的農(nóng)、漁、牧民的損失也各不同。受財(cái)政政策的影響，濕地區(qū)域內(nèi)的村民，除了普遍享受的新農(nóng)合、新農(nóng)保政策外，有老捕撈證的專(zhuān)業(yè)捕撈漁民還享受了石油價(jià)格補(bǔ)貼。雖然沿湖居民十分歡迎濕地補(bǔ)償政策的出臺(tái)，但由于農(nóng)、牧、漁民享受現(xiàn)行補(bǔ)助不一，因濕地保護(hù)政策造成的損失不一，導(dǎo)致居民在濕地補(bǔ)償政策上的利益訴求難以均衡。

二、現(xiàn)行鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)財(cái)政支持政策

鄱陽(yáng)湖地理位置特殊，地處江西省河流的下游，上是由江西境內(nèi)的五條河流匯入的輻射水系，下連長(zhǎng)江，鄱陽(yáng)湖輻射水系呈現(xiàn)山、江、湖的特點(diǎn)。為保護(hù)鄱陽(yáng)湖濕地資源，我省實(shí)行了 山、江、湖同治。

1.對(duì)“山”的財(cái)政支持政策。自2001年開(kāi)始，先是對(duì)“山”進(jìn)行保護(hù)，實(shí)行了生態(tài)公益林保護(hù)政策，將全省5100萬(wàn)畝生態(tài)公益林納入了保護(hù)范圍。2013年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每畝平均17.5元，資金總量達(dá)8.9億元。

2.對(duì)“江”的財(cái)政支持政策。2007年開(kāi)始對(duì)“江”進(jìn)行保護(hù)，對(duì)東江源及五河源頭生態(tài)環(huán)境保護(hù)好的縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，2013年獎(jiǎng)勵(lì)資金達(dá)1.75億元。

3.對(duì)“湖”的財(cái)政支持政策，按主體劃分具體如下：

（1）地方政府。為提高濱湖地區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)保障能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，從2007年起，實(shí)行了大湖區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，專(zhuān)項(xiàng)用于濱湖縣公益性排澇、排漬、堤防維護(hù)、基層水管體制改革等補(bǔ)助。從2009年起對(duì)鄱陽(yáng)湖濱湖縣地方政府實(shí)行了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

（2）濕地保護(hù)單位。歸省級(jí)管理的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和漁政分局機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政保障到位。在專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助上，對(duì)國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)（濕地公園）有自然保護(hù)區(qū)能力補(bǔ)助建設(shè)資金、濕地保護(hù)工程建設(shè)補(bǔ)助、濕地保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)等。省級(jí)漁政分局每年通過(guò)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)，固定用于執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)達(dá)600余萬(wàn)元。

（3）濱湖群眾。濱湖群眾大體上分為漁民、農(nóng)民、牧民。除外出打工和傳統(tǒng)的養(yǎng)殖、放牧和捕撈外，他們依靠濕地資源，直接或間接獲取財(cái)政支持的收入主要有：

一是直接補(bǔ)貼。對(duì)有捕撈證的漁民，政府實(shí)行了石油價(jià)格補(bǔ)貼，按漁船馬力計(jì)算，現(xiàn)行一條漁船高的每年可補(bǔ)到2萬(wàn)元。

二是參與項(xiàng)目實(shí)施獲得勞務(wù)收入。國(guó)家在鄱陽(yáng)湖實(shí)行了濕地保護(hù)工程，血防林工程，湖泊環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，我省實(shí)行了鄱陽(yáng)湖南岸片區(qū)血吸蟲(chóng)病防治工程，對(duì)封州禁牧、耕牛淘汰實(shí)行了一定的補(bǔ)償。湖區(qū)群眾通過(guò)參與項(xiàng)目工程的實(shí)施，獲得一定的收入。

三是通過(guò)政府贖買(mǎi)湖權(quán)獲得租賃收入。2008年，省財(cái)政對(duì)鄱陽(yáng)湖的朱市湖等7個(gè)重要湖泊進(jìn)行贖買(mǎi)湖權(quán)20年。湖泊所有權(quán)者獲得租賃收入。

三、建立鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償政策建議

（一）加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。國(guó)家安排的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金雖然緩解了濕地保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，但補(bǔ)助資金與地方政府開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)與修復(fù)，沿湖居民創(chuàng)業(yè)和教育發(fā)展，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提高沿湖地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平等所需資金仍有較大缺口，建議中央逐年加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是對(duì)國(guó)際重要濕地的轉(zhuǎn)移支付力度。

（二）適時(shí)啟動(dòng)鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償省級(jí)試點(diǎn)。在目前國(guó)家還未啟動(dòng)濕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的前提下，省級(jí)安排專(zhuān)項(xiàng)資金試點(diǎn)解決鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，為下一步全省推進(jìn)濕地生態(tài)補(bǔ)償積累經(jīng)驗(yàn)、打下基礎(chǔ)。建議按照“重點(diǎn)保護(hù)，有限利用；合理界定，簡(jiǎn)便操作；分類(lèi)補(bǔ)償，分步實(shí)施；自愿申請(qǐng)，依規(guī)退出”的思路開(kāi)展試點(diǎn)。補(bǔ)償原則按照“直補(bǔ)為主，項(xiàng)目為輔；植被首保，兼顧其他；責(zé)任明確，主體落實(shí)；整片推進(jìn)，突出實(shí)效”的原則進(jìn)行。

省級(jí)試點(diǎn)在操作方式上：首先是制訂鄱陽(yáng)湖濱湖地區(qū)濕地保護(hù)規(guī)劃，對(duì)濕地植被資源進(jìn)行分類(lèi)劃分，確定保護(hù)次序，退出保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以及退出后有限利用促進(jìn)濕地持續(xù)發(fā)展的舉措等。其次在具體操作上，主要有：一是以濕地植被資源面積為主要測(cè)算依據(jù)，省財(cái)政將濕地補(bǔ)助資金安排到縣；二是濕地補(bǔ)償資金采取個(gè)人直補(bǔ)、項(xiàng)目安排、管理經(jīng)費(fèi)三種方式結(jié)合使用。個(gè)人直補(bǔ)總額度不低于50%，個(gè)人直補(bǔ)由村委會(huì)確定補(bǔ)助對(duì)象及金額，通過(guò)一卡通發(fā)放；項(xiàng)目安排主要用于濕地植被的保護(hù)、修復(fù)；對(duì)濕地植被保護(hù)已達(dá)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可用于為村民參加新農(nóng)保、新農(nóng)合補(bǔ)助，生產(chǎn)生活等公益性設(shè)施補(bǔ)助；管理經(jīng)費(fèi)按濕地面積標(biāo)準(zhǔn)分配到各縣，由縣政府統(tǒng)籌安排用于負(fù)責(zé)濕地補(bǔ)償單位或組織使用。三是濕地補(bǔ)償資金由村制定方案經(jīng)村民大會(huì)同意后報(bào)鄉(xiāng)，縣匯總后將縣級(jí)實(shí)施方案報(bào)省審批后實(shí)施。四是省對(duì)縣進(jìn)行績(jī)效考評(píng)并作為下一年度安排資金的依據(jù)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，建議參照我省生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）進(jìn)一步理順濕地管理體制。鑒于鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)多頭，建議由省政府牽頭進(jìn)一步理順濕地管理體制，落實(shí)地方政府濕地管理職責(zé)，協(xié)調(diào)濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系；下放漁政管理體制，改變省級(jí)垂直管理體制，將9個(gè)漁政分局成建制劃歸地方管理，做到鄱陽(yáng)湖內(nèi)、外湖管理一盤(pán)棋。

（四）扎實(shí)做好補(bǔ)償?shù)钠渌A(chǔ)工作。

一要盡早完成確權(quán)登記。參照集體山林林權(quán)界定辦法，推進(jìn)鄱陽(yáng)湖區(qū)濕地和湖泊權(quán)屬界定工作，以明確濕地和湖泊權(quán)屬關(guān)系，落實(shí)權(quán)屬所有者，為進(jìn)一步完善濕地生態(tài)補(bǔ)償政策奠定基礎(chǔ)。

二要同步建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施。加大對(duì)環(huán)湖鄉(xiāng)村公路、電力和水利等方面建設(shè)投入，提升濱湖地區(qū)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平。通過(guò)采取硬化村莊道路、改建垃圾窖和沼氣池等措施，美化社區(qū)環(huán)境，改善湖區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件。

三要合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。加快鄱陽(yáng)湖區(qū)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過(guò)大力開(kāi)發(fā)宜漁水面資源、加大標(biāo)準(zhǔn)化池塘改造，積極調(diào)整水產(chǎn)養(yǎng)殖品種結(jié)構(gòu)等手段，促進(jìn)漁民轉(zhuǎn)捕為養(yǎng)。抓好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)和扶持在沿湖地區(qū)興辦新型產(chǎn)業(yè)，如發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、囤養(yǎng)特色經(jīng)濟(jì)動(dòng)物、建設(shè)生態(tài)果園和農(nóng)產(chǎn)品加工等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。抓好勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，對(duì)湖區(qū)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，提高濱湖區(qū)農(nóng)民素質(zhì)，使農(nóng)民熟練掌握多項(xiàng)職業(yè)技能，積極促進(jìn)農(nóng)民再就業(yè)。

（作者單位：江西省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：宗宇翔