易玨

在城市化背景下，如何調(diào)動(dòng)地方政府積極性，如何解決納稅主體與福利主體的背離，將成為下一次稅制改革的可能性方向。

財(cái)稅體制改革年年都會(huì)成為“兩會(huì)”熱點(diǎn)，今年亦不例外。除了擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)外，與往年有所不同的是，這一次更多的學(xué)者官員將財(cái)稅改革視為下一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)的引擎，而城鎮(zhèn)化、促內(nèi)需則成為新一輪稅制改革的宏觀背景。

分稅制待調(diào)整

分稅制改革的全國(guó)性鋪開(kāi)時(shí)隔近20年。上世紀(jì)90年代初中國(guó)的中央財(cái)政陷入了嚴(yán)重危機(jī)，財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重迅速下降。時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基為此面臨著前所未有的“弱中央”局面，財(cái)政收入占GDP的比重從1986年的20.8%下降到1993年的12.6%，其中中央政府財(cái)政收入占GDP比重下滑至2.8%。朱镕基輾轉(zhuǎn)17省調(diào)研游說(shuō)，改革上世紀(jì)80年代以來(lái)的地方財(cái)政承包制，打破地方割據(jù)，最終形成了地方與中央三七分成的利益分配格局。中央政府負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開(kāi)發(fā)等預(yù)算開(kāi)支，而地方政府則負(fù)責(zé)提供普通教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。中央財(cái)政收入占GDP比重于次年便上升至6.2%，此后中央財(cái)政收入占比逐年上升，中央政府的宏觀調(diào)控能力隨之增強(qiáng)。1993年至1995年，GDP分別增長(zhǎng)13.5%、12.6%、10.6%，固定資產(chǎn)投資分別增長(zhǎng)18.6%、36.8%、17.5%.

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)放開(kāi)部分束縛的同時(shí)，問(wèn)題卻在積累。地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重從1993年的78%下降到2011年的52.1%。中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)張平在2月底經(jīng)濟(jì)參考報(bào)主辦的中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)高層論壇上告訴記者：“1994年分稅制改革典型地打破了改革開(kāi)放以后所謂財(cái)政承包制的路數(shù)，統(tǒng)一了工業(yè)化過(guò)程中的收入規(guī)則。這次大改革解決了收入的問(wèn)題，卻沒(méi)有解決支出問(wèn)題，也沒(méi)有解決中央與地方的分配問(wèn)題。分稅制改革讓我們看到的第一個(gè)圖像是中央財(cái)政收入起來(lái)了，解決了收入的集中。但是地方財(cái)政收入下降，與此同時(shí)，地方政府的支出并沒(méi)有減少。由此，地方財(cái)政盈余都是負(fù)的，一直成為解決不了的問(wèn)題。此后的賣(mài)土地的直接土地財(cái)政是我們看到的對(duì)地方政府的補(bǔ)償制度?！辈糠值胤秸呢?cái)政收入中土地財(cái)政占比達(dá)到60%，造成嚴(yán)重的“土地財(cái)政依賴(lài)”。

中央財(cái)政收入與財(cái)權(quán)的高度集中也催生了“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象。地方財(cái)力的吃緊，希冀通過(guò)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付給予部分補(bǔ)貼。由此引發(fā)的最直接現(xiàn)象便是地方駐京機(jī)構(gòu)的迅猛增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991年北京的市級(jí)以上的駐京辦事機(jī)構(gòu)數(shù)量為186，而進(jìn)入21世紀(jì)的頭十年不僅市級(jí)以上的駐京辦翻番增長(zhǎng)，縣級(jí)政府的駐京辦的隊(duì)伍更為龐大，數(shù)以千計(jì)。盡管在2010-2011年國(guó)務(wù)院要求撤銷(xiāo)各類(lèi)不合規(guī)定的駐京辦，但這類(lèi)機(jī)構(gòu)依然改頭換面潛伏在京城。一份由國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見(jiàn)》并未解決根本問(wèn)題。

2012年以來(lái)的“營(yíng)改增”試點(diǎn)工作的推開(kāi)，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入陷入更加窘迫的境地。原本屬于地方稅收的營(yíng)業(yè)稅，改為增值稅后則為國(guó)稅，成為中央財(cái)政收入。2012年，地方土地財(cái)政不景氣，稅收減少，縣級(jí)政府出現(xiàn)拖欠教師和公務(wù)員工資，債臺(tái)高筑，不少地方政府出現(xiàn)提前征收企業(yè)2013年至2014年稅收的事件。

張平已經(jīng)連續(xù)兩年專(zhuān)題研究城市化對(duì)城市的影響，在他看來(lái)，財(cái)稅體制還遇到另一個(gè)問(wèn)題，即中國(guó)的城市化近年來(lái)發(fā)展迅速，從2011年開(kāi)始，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)50%。

城市化作為新的中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，已經(jīng)有別于改革開(kāi)放早期的工業(yè)化階段。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康表示，十年前一個(gè)地方政府招商引資，政府、企業(yè)、居民都非常高興，因?yàn)榫用窨梢缘玫骄蜆I(yè)，政府可以得到稅收，企業(yè)可以得到發(fā)展，這就是一個(gè)工業(yè)化的邏輯。但是現(xiàn)在竟然居民不愿意做工業(yè)，進(jìn)而發(fā)生很多群體性事件，因?yàn)楣I(yè)項(xiàng)目帶來(lái)了環(huán)境污染，這是城市化帶來(lái)的新產(chǎn)物。在城市化過(guò)程中，利益主體的目標(biāo)已經(jīng)由之前的工業(yè)化發(fā)生裂變，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?/p>

張平告訴記者，在利益主體多元化的同時(shí)，我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)也需要做出相關(guān)調(diào)整。目前的財(cái)稅體制下，政府稅收的90%來(lái)源于工業(yè)部門(mén)，然而享受城市福利主體的市民卻都在要求城市去工業(yè)化，搬離工業(yè)部門(mén)。工業(yè)部門(mén)一方面是征稅基礎(chǔ)，一方面又背負(fù)環(huán)境污染的罵名，這就造成納稅主體與承擔(dān)享受社會(huì)福利主體的徹底分離。

以上諸多經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題直指財(cái)稅體制的短板。全國(guó)政協(xié)委員李東生亦向媒體公開(kāi)表示，1994年以來(lái)的分稅制改革對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用，但從過(guò)去幾年運(yùn)行的實(shí)際情況來(lái)看，確實(shí)到了需要重新梳理改革的時(shí)候，而加快財(cái)稅體制改革便成為下一步改革的難點(diǎn)。

城市化帶來(lái)新格局

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，“1994年以來(lái)的財(cái)稅改革是零敲碎打的改革，不易形成合力，亟待全方位突破。財(cái)稅改革應(yīng)致力于完善國(guó)家財(cái)富管理制度，形成國(guó)家財(cái)政合力，以更好地服務(wù)于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。全方位財(cái)稅改革強(qiáng)調(diào)改革的聯(lián)動(dòng)性?！?/p>

張平表示，中國(guó)城市化進(jìn)入新的歷史階段，需要在城市化角度下的進(jìn)行財(cái)稅大調(diào)整?！耙獜墓I(yè)化為基礎(chǔ)的征稅體制向著以城市市民為基準(zhǔn)的城市體制進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)型，通過(guò)這種轉(zhuǎn)型，能夠融洽工業(yè)化和城市化現(xiàn)階段的進(jìn)程?！?/p>

“過(guò)去的城市化是工業(yè)累計(jì)的城市化，無(wú)論是我們工業(yè)累計(jì)的開(kāi)發(fā)區(qū)，后來(lái)轉(zhuǎn)成城市用地，還是用我們工業(yè)累計(jì)的財(cái)富促進(jìn)城市發(fā)展，通過(guò)先工業(yè)化，后城市化，索引城市化發(fā)展的第一階段，這都是需求拉動(dòng)型的城市化?！笔聦?shí)上，通過(guò)需求提升城市化率的觀念相當(dāng)主流，很多學(xué)者談到城市化，測(cè)算每年城市化一個(gè)百分點(diǎn)能拉動(dòng)多少投資，拉動(dòng)多少社會(huì)福利等等，并以此算出中國(guó)城市化能維持到幾時(shí)。張平坦誠(chéng)：“未來(lái)如果城市化僅說(shuō)需求建設(shè)，不講工業(yè)部門(mén)和產(chǎn)業(yè)的相容性，探討城市化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相容性，未來(lái)哪來(lái)的就業(yè)？未來(lái)人口怎么去聚集？未來(lái)的發(fā)展都成了很大的社會(huì)問(wèn)題。現(xiàn)在我們需要從供給角度去研究城市化和產(chǎn)業(yè)的相容性，通過(guò)城市化集聚效率，導(dǎo)致創(chuàng)新，人的教育密切和創(chuàng)新，推動(dòng)工業(yè)化轉(zhuǎn)型升級(jí)?？傊?，城市化的發(fā)展，必須要跟產(chǎn)業(yè)效率提升相匹配，跟產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合?！边@樣的發(fā)展思路也就能解決大量的三、四線城市過(guò)度發(fā)展房地產(chǎn)成為“鬼城”的問(wèn)題。

張平表示，此前社科院已經(jīng)出過(guò)一個(gè)調(diào)研報(bào)告，提出了財(cái)政改革的重要性。第一，他們強(qiáng)調(diào)了中央和地方財(cái)力與事權(quán)匹配的建立。作為地方政府代表的珠海市長(zhǎng)何寧卡則提議要充分考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和地方政府運(yùn)用稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，賦予地方政府有條件的舉債權(quán)。第二是構(gòu)建地方稅體系，地方政府應(yīng)有以城市為主體的地方稅收。在這方面我們可以看到過(guò)去“營(yíng)改增”就意味著地稅局的失業(yè)，因?yàn)闋I(yíng)業(yè)稅過(guò)去歸地稅局管，增值稅是歸國(guó)稅局管，營(yíng)改增以后地稅局的主稅種沒(méi)有了，地方一定要有地方稅制的總稅種。根據(jù)全球的地稅的總稅種來(lái)探討，基本有以下幾個(gè)：第一是財(cái)產(chǎn)稅，包括房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅；第二是在國(guó)外非常普遍的消費(fèi)稅。國(guó)外購(gòu)物的清單上都會(huì)在價(jià)外附上消費(fèi)稅，這兩個(gè)稅加上個(gè)人居民綜合所得稅，這些稅都是我們看到的地方稅收的新形態(tài)。

過(guò)去所謂的工業(yè)化只對(duì)企業(yè)征稅，卻并沒(méi)有推行過(guò)一個(gè)針對(duì)個(gè)人和家庭的征稅體制，未來(lái)的城市化背景下的納稅體制應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)榧{稅主體與要與未來(lái)社會(huì)福利享受的權(quán)利相匹配。而“只有構(gòu)建地方稅的體制向個(gè)人開(kāi)始征稅，才有可能真正為企業(yè)減稅，也才有可能建立一個(gè)與城市相匹配、收入與支出配套的福利制度?！睆埰秸J(rèn)為。

稅制細(xì)則猜想

受中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)委托，由北京師范大學(xué)中國(guó)收入分配研究院承擔(dān)的《遺產(chǎn)稅制度及其對(duì)我國(guó)收入分配改革的啟示》課題研究稱(chēng)，我國(guó)已經(jīng)基本具備征收遺產(chǎn)稅的條件，并建議將500萬(wàn)元作為遺產(chǎn)稅起征點(diǎn)。該課題進(jìn)行了188個(gè)國(guó)家的信息收集和檢索，發(fā)現(xiàn)有114個(gè)國(guó)家在開(kāi)征遺產(chǎn)稅或?qū)z產(chǎn)課征其他稅收，占比61%。

研究還發(fā)現(xiàn)對(duì)遺產(chǎn)征稅國(guó)家多是當(dāng)今最具效率和競(jìng)爭(zhēng)力、科技領(lǐng)先的國(guó)家，其GDP總量占到全球總量的70%以上。

從大方向上看，征收遺產(chǎn)稅將成為我國(guó)稅制改革無(wú)法回避的問(wèn)題。作為針對(duì)居民主體的直接稅稅種之一，對(duì)于調(diào)節(jié)貧富差距、增加地方稅收都有積極意義。至于什么時(shí)候開(kāi)征，起征點(diǎn)是多少，賈康表示，這些目前都還不明確，研究機(jī)構(gòu)的方案只是一個(gè)設(shè)想，需要做出整體性考慮。

盡管遺產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅的界定清晰有所不同，但都需要技術(shù)、制度、社會(huì)各方面條件的完善。

楊志勇撰文表示：“房產(chǎn)稅在未來(lái)地方稅收收入中的地位必然提高，但個(gè)人住房房產(chǎn)稅的開(kāi)征應(yīng)謹(jǐn)慎。房產(chǎn)稅是一種為地方公共服務(wù)融資的稅種。技術(shù)條件是房產(chǎn)稅開(kāi)征的必要條件，相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)。在間接稅稅負(fù)仍然較重，房?jī)r(jià)中土地出讓金所占比例較高，房地產(chǎn)各種稅費(fèi)還在收取的條件下，直接向個(gè)人征收的房產(chǎn)稅還是暫緩為宜。社會(huì)能否接受，即社會(huì)條件應(yīng)該是轉(zhuǎn)型期的中國(guó)最需要考慮的問(wèn)題。

楊志勇并不認(rèn)為有必要將房產(chǎn)稅用于調(diào)節(jié)收入分配差距。如果征收，也應(yīng)該考慮先從商業(yè)房地產(chǎn)入手，而針對(duì)個(gè)人的房產(chǎn)稅則可以選擇小產(chǎn)權(quán)房試點(diǎn)。

此外，楊志勇表示應(yīng)該取消增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅收入存量歸屬的規(guī)定，實(shí)行真正的共享，打破既有的條條框框，同時(shí)取消稅收返還，并入一般性轉(zhuǎn)移支付。

張平告訴記者，一旦個(gè)人在開(kāi)始進(jìn)行納稅以后，就要求政府的透明化，而且要極大降低政府的轉(zhuǎn)移支付?！耙?yàn)橐郧爸袊?guó)的納稅人是企業(yè)，中國(guó)的個(gè)人并不是真實(shí)的納稅人，盡管個(gè)人是間接納稅，但不是直接納稅人，所以社會(huì)監(jiān)督體制也不可能相一致配套。”

新的一套城市化帶來(lái)的稅收調(diào)整和整個(gè)改革，在2014年需要做出調(diào)整，通過(guò)這些改革能夠處理好轉(zhuǎn)變政府的目標(biāo)和政府的行為模式。