劉曉鳳

行政公開最初起源于西方國家，最開始的含義只是指政府行為的公開，然后才有了更多的含義，例如：法律公開、司法公開、立法公開等。行政公開經(jīng)過幾百年的發(fā)展，已經(jīng)從一些政治家和學(xué)者自己的理論構(gòu)想，逐漸發(fā)展成為如今世界上大多數(shù)國家建設(shè)民主政府、陽光政府和法治政府過程中必不可少的一項法律制度。這一法律制度不僅可以有效的監(jiān)督政府的權(quán)力及其工作人員，還可以有效的保障公民的合法權(quán)益，促進公民積極參與政治，有利于整個社會的發(fā)展進步。近年來，隨著我國法制的不斷健全和民主的不斷發(fā)展，在實踐上政務(wù)公開制度的建設(shè)取得了很大的成就。

我國行政公開發(fā)展的歷程

我國20世紀90年代開始相繼出臺了一系列與行政公開相關(guān)的法律法規(guī)，然而，直至今日，我國仍然沒有一部關(guān)于行政公開的完整統(tǒng)一的法律制度。

（一）關(guān)于行政公開的政策

黨的十五大報告，明確指出了行政公開的原則。特別指出在處理涉及群眾利益的事件中，要實行公開辦事制度。黨的十六大報告又規(guī)定了，要加大對權(quán)力的監(jiān)督和制約力度，認真推行政務(wù)公開制度。這就為我國建立行政公開制度，促進依法行政提出了新要求。黨的十七大報告中又提出，要確保權(quán)力正確行使，要完善各類公開辦事的制度，必須讓權(quán)力在陽光下運行，提高政府工作的透明度和公信力。在剛剛召開的十八大中，報告又指出要推進權(quán)力運行公開化，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，進一步加強了對建設(shè)行政公開制度的重視。

（二）關(guān)于行政公開的法律

1996年制定了《行政處罰法》，其中規(guī)定行政機關(guān)在做出較為嚴重的行政處罰決定前，例如較大數(shù)額的罰款，須通知利害關(guān)系人可以要求聽證。這一規(guī)定提到了行政公開兩個方面的具體內(nèi)容：告知制度和聽證制度。而后一個制度目前已經(jīng)深入人心，成為重大行政行為做出之前必不可少的程序，對行政行為起到了很好的制約的作用。

1997年出臺的《中華人民共和國價格法》規(guī)定了聽證會制度。

1999年的《中華人民共和國行政復(fù)議法》規(guī)定了內(nèi)容涉及到了不應(yīng)公開的例外情況，如國家機密、商業(yè)秘密或者個人隱私。

2000年制定的《中華人民共和國立法法》規(guī)定起草行政法規(guī)應(yīng)該聽取公眾的意見，聽取意見的方式可以采取聽證會等形式。這就表明立法機關(guān)已經(jīng)開始認識到公開行政法規(guī)的制定過程有利于行政法規(guī)的完善。

2003年制定的《中華人民共和國行政許可法》主要以監(jiān)督行政機關(guān)的行政管理為目的。《許可法》中規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為”，從規(guī)定中可以看出，行政許可以公民的申請為前提，而公民提出申請的原因和程序都是公開的規(guī)定。而且，行政許可要遵循公平、公開、公正的原則。

以上的這些法律當中，都涉及到了行政公開的一些內(nèi)容，尤其是信息公開、聽證等方面。盡管內(nèi)容并不豐富，卻邁出了行政公開法律進程上的重要一步，為行政公開制度的最終建立奠定了基礎(chǔ)。

（三）關(guān)于行政公開的法規(guī)

從中央到地方，各級政府都開始認識到行政公開的重要性并制定了相關(guān)的法規(guī)：

2003年，廣州市頒布了《廣州政府信息公開規(guī)定》。這是我國關(guān)于信息公開的第一部地方法規(guī)。隨即，各地政府相繼制定了關(guān)于信息公開的地方性法規(guī)，如上海市的《上海政府信息公開規(guī)定》、2004年北京市的《北京市政府信息公開管理辦法》。

1998年中央政府就對政府信息公開立法進行立項，2003年《政府信息公開條例專家建議稿》發(fā)布，并在2007年的1月經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會議的通過，2007年4月26日頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》。

2009年11月，最高人民法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，制定了《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，這一《規(guī)定》主要是為了規(guī)范政府信息公開行政案件的審理。

上述的各種相關(guān)的法律法規(guī)，從制定的一些政策到從中央到地方的法律規(guī)范，這都反映了我國在完善行政公開法的道路上在不斷的前進，相關(guān)的法律規(guī)范也在逐漸成熟。而且，已經(jīng)出臺并已實行的法律法規(guī)很好的保護了我國公民的知情權(quán)，督促了各級政府切實做好行政公開的工作，促進了我國政治改革和政府改革，保證社會良好發(fā)展。

我國行政公開出現(xiàn)的問題

經(jīng)過多年的努力，我國的行政公開制度已經(jīng)取得了卓有成效的發(fā)展，但是，囿于起步晚、發(fā)展倉促、特殊國情等原因，行政公開制度仍然存在諸多問題，主要表現(xiàn)在一下幾個方面：

（一）行政機關(guān)缺少正確的理論做指導(dǎo)

西方國家的行政工作人員均以 “向市民交代”、“視公民為顧客”為自己的工作理念。這些觀點體現(xiàn)了政府的職能要轉(zhuǎn)變以服務(wù)為主，要為公眾提供公共服務(wù)。然而，西方國家的一些理念在中國并不能得到普遍的認可。我國行政機關(guān)及其工作人員傳統(tǒng)思想觀念相對比較濃厚，長期受到官本位思想的束縛，常常居高臨下，不能平等的對待公民，有把公民當成被統(tǒng)治者的惡習(xí)。在具體的行政行為過程中，行政機關(guān)不能意識到行政服務(wù)是自己的義務(wù)和責任，沒有正確的理論進行指導(dǎo)，導(dǎo)致行政機關(guān)及其公務(wù)人員的思想觀念出現(xiàn)偏頗。

(二)相關(guān)的法律救濟制度不健全

行政公開的法律救濟制度是指在行政機關(guān)及其工作人員在行政公開的過程中，違反了行政公開的相關(guān)規(guī)定，損害了行政相對人的合法權(quán)益，造成侵害，針對造成的傷害對其進行適當?shù)难a救的措施的總和。但是在行政活動中，行政機關(guān)及其工作人員也有可能會對行政公開造成破壞，例如公開的內(nèi)容不合理，行政公開的方式不符合法律規(guī)定等。這種情況就可能會嚴重侵害到當事人的知情權(quán)和參與權(quán)，對此就必須要有一定的補救措施。因此，是否具有健全的行政公開的法律救濟制度是評價行政公開是否完善的一個重要標準。我國目前行政公開的相關(guān)法律只規(guī)定了應(yīng)當公開的事項，而沒有明確違反規(guī)定應(yīng)受什么樣的處罰，以及公開不應(yīng)當公開的信息將受到何種處罰，而且我國的行政救濟制度和監(jiān)督制度并不完善，在行政公開方面，政府仍然有很大的隨意性，對于應(yīng)當公開的信息自己進行取舍，不利于對公民合法權(quán)益的保障和社會的發(fā)展。

（三）社會團體實力不強，表達途徑稀少

大多數(shù)西方國家在發(fā)展行政公開的過程中，非政府組織都有著不可或缺的作用。這些非政府組成集聚了大量的民間力量，對行政機關(guān)能夠產(chǎn)生巨大的壓力，也能把要求公開的需要通過組織進行集中表達，以其引起政府的關(guān)注。然而，我國在法律上雖然明確規(guī)定了公民擁有結(jié)社自由的權(quán)利，但是，這種權(quán)利的行使在實際生活中困難重重，建立社團的過程艱難而又漫長，社團的發(fā)展也長期受阻。他們希望得到被政府控制的信息，打破信息不對稱的局面，想建立表達自己意志的公民組織，因此，他們呼吁并鼓勵關(guān)于行政公開的立法行為。但是，他們表達要求的方式都是獨立的，是個人性的，沒有被組織化集中起來，并不能對行政機關(guān)產(chǎn)生足夠的壓力，當然，對立法也沒有實質(zhì)性的影響。

（四）公開的內(nèi)容范圍狹窄

我國行政公開的內(nèi)容比較狹窄，主要表現(xiàn)在：一是只公開法律法規(guī)明確規(guī)定需要公開的內(nèi)容，大多都不予公開，政府整個籠罩著神秘的色彩；二是在政府的工作過程中，實際公開的都只是一些行政政策或者決策的結(jié)果，而相關(guān)的過程和程序這些實質(zhì)性的東西基本上都不公開；三是和公眾利益相關(guān)的一些信息公開的不夠徹底。由于技術(shù)和民情的限制因素，目前整個社會上的大量資料都控制在政府手中，行政機關(guān)的公開程度并不如人意，行政公開的透明度很低。這一現(xiàn)象就影響了整個社會信息資源的開發(fā)利用，無法對政府進行很好的監(jiān)督，政府的公信力也會因此很收到不良影響。

結(jié)論

對于行政權(quán)力的監(jiān)督如果沒有國家強制力作為后盾的法律制度作保障，沒有新聞媒體的介入，是不可能真正對行政機關(guān)產(chǎn)生壓力，起到約束作用的。因此，要使行政公開不出現(xiàn)“走過場”的現(xiàn)象，就必須得使行政公開合法化、法治化。只有法治化，才能使政府依法行政的公開具有規(guī)范性、程序性、科學(xué)性和真實性；只有法治化，才能使行政公開得以貫徹執(zhí)行，落實到實處；只有法治化，才能使行政公開不斷發(fā)展下去，并不斷為公民參與權(quán)和知情權(quán)的實現(xiàn)創(chuàng)造條件。

（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）