張敏

一、國外對專業(yè)技術類公務員的理解和界定

（一）總體制度特點：“專業(yè)精神”與“分類原則”相統(tǒng)一

大多數(shù)西方國家建立的現(xiàn)代公務員制度，具有一個突出的特點，即“專業(yè)精神”與“分類原則”相統(tǒng)一。一方面，西方國家認為公務員是政府中專職從事社會公共事務管理的、為政府管理提供事務性、技術性服務的人員，與在其政府中代表階級和政黨利益、執(zhí)行政治統(tǒng)治的人相區(qū)別，采取公開競爭、擇優(yōu)錄用、職務常任、功績晉升等特殊管理措施，來選拔和保持政府的精英人才，使他們成為特殊的職業(yè)集團和專業(yè)人士，并進行專門的培訓、統(tǒng)一的管理。因為，現(xiàn)代政府公務已日趨專業(yè)化，非具有職位所需的專門知識和技能是不能勝任的，而這種專門知識和技能的獲得又須經(jīng)過相當時期的正式教育和培訓。另一方面，現(xiàn)代公務員制度都貫徹“分類原則”，實行職位分類。在“專業(yè)精神”的指導下，根據(jù)政府工作的不同專業(yè)和不同級別的各類工作人員的特點，諸如工作性質、責任大小、繁簡難易、勞動強度、工作環(huán)境以及任職人員所需的資格條件等，進行分門別類，確定名稱和等級，制定一套分類合理、層次清晰、職責明確的規(guī)范，進行有區(qū)別的管理。職位分類確定了“因事求才”的用人標準?！胺诸愒瓌t”本質上是從屬于“專業(yè)精神”的，是“專業(yè)精神”的具體化。

（二）各個國家特色：專業(yè)技術類劃分與公務員范圍大小密切相關

由于對公務員的范圍劃分和內涵界定的不同，各國在專業(yè)技術類公務員分類和管理方面存在著一定的差異。在國外，公務員的范圍大體上來說有三種類型：第一種是小范圍的，公務員僅指中央政府系統(tǒng)中的非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務官。英國及許多英聯(lián)邦國家基本屬于此種類型。第二種是中等范圍的，中央政府中的所有公職人員，包括政務官和事務官都稱為公務員，但適用公務員法規(guī)的只是事務官。美國基本屬于此種類型。第三種是大范圍的，從中央到地方政府機關的公職人員、國會議員以外的工作人員、審判官、檢察官、國有企業(yè)和事業(yè)單位的工作人員統(tǒng)稱為公務員，但適用公務員法規(guī)的也只是事務官。如日本和法國也基本屬于此種類型。

（三）具體內涵規(guī)定：專業(yè)技術類公務員明確有別于其他類公務員

美國公務員《職位分類標準簡介》①中第三部分“職位分類的原則和政策”的C款“GS覆蓋的工作”將可分類的工作總結為5大類：專業(yè)性工作、管理性工作、技術性工作、文書性工作和其他工作②。對“專業(yè)性工作”的作了具體、清楚的說明，用以與其他工作（尤其是管理性工作和技術性工作）進行明確區(qū)分?！皩I(yè)性工作”意味著“需要某一科學領域內的相關知識或通過教育、培訓獲得與本科及以上學歷相當?shù)膶ｉT領域內的系統(tǒng)性知識，區(qū)別于普通教育。同時，只有工作需要將不斷學習獲得的系統(tǒng)知識應用于制定新的文件或釋義，或是完善數(shù)據(jù)、資料和方法，這樣的工作才可以稱為“專業(yè)性工作”。

需要注意的是，《職位分類標準簡介》中同時也指出“有這樣的情形，即公務員接受過專門領域的正式教育但卻并沒有從事專業(yè)性工作?？赡苁菦]有專業(yè)性工作需要完成，也可能是因為組織和職位結構中不需要具有專門知識的公務員。這種情形下，應該根據(jù)完成工作需要的職責和資格條件將該職位歸類到適當?shù)姆菍I(yè)性職系中?！毕啾戎?，管理性工作“不需要接受過某一領域內的專門教育，雖然這些職位需要的分析、研究、寫作等能力，只需要通過一般大學教育或逐步實踐即可獲得”。技術性工作“通常與專業(yè)性或管理性領域有關或為這兩大類工作提供支持，需要大量的操作知識，通過經(jīng)驗積累和具體培訓即可獲得?！?/p>

總的來說，“具體一個職位應分類為專業(yè)性工作、管理性工作、技術性工作、文書性工作還是其他，取決于該職位的職責、所需資格、職業(yè)生涯類型、管理目的、工作目的和招募渠道。”

二、國外專業(yè)技術類公務員的分類實踐

（一）以職位分類為基礎建立專業(yè)組群

公務員的職位分類是建立在較細的專業(yè)分工基礎上的。依據(jù)工作性質、工作責任、工作難易程度和任職資格條件的異同，把眾多的職位在橫向結構上劃分為不同的職門（職類）、職組、職系，縱向結構上劃分為不同層次的職等及職級，由此構成結構化的有序的職位類別系統(tǒng)。美國的公務員制度是較早實行精密細致的職位分類體制的，并且以此著稱，其基本目的就是為了使政府公務人員能做到“適才適用”和“同工同酬”。

美國將適用于功績制的一般行政職位（簡稱GS）按照專業(yè)分工劃分為22個職組。在一般行政職位分類表中有些職位專業(yè)性較強，《職位分類標準簡介》專門對這類職位進行了列舉和說明。這些職位的公務員專門從事物理、生物、數(shù)學、社會、計算機、衛(wèi)生和工程科學領域內的工作。

英國非工業(yè)類③除開放結構外，分為一般職類、科學類、專業(yè)與技術類、培訓類、法制類、秘書類、社會保障類、資料處理類（電子計算機處理）、公安職類、調查職類等10大職類，26個職組，84個職系。

（二）以工資分類為基礎建立類別組群

日本公務員是大范圍的，從中央到地方政府機關的公職人員、國會議員以外的工作人員、審判官、檢察官、國有企業(yè)和事業(yè)單位的工作人員統(tǒng)稱為公務員，但適用公務員法規(guī)的也只是事務官。1950年，日本頒布《職階法》，人事院專門設立了職階部，組織了三百多名專家對職階制的實施進行準備工作，但是這一法律并沒有得到實施④。在日本，與職位分類法同年制定的給與法（工資法）（正式名稱是《關于一般職職員給與的法律》）作為職位分類制工資準則制定前的臨時措施實施至今。2006年修訂的工資法將適用于50萬一般職務的職員俸給表（工資表）分為行政職、專門行政職、稅務職、公安職、海事職、教育職、研究職、醫(yī)療職、指定職等10類18個工資表。根據(jù)各職務類別，工資法在其工資表中具體地設定了職務的級別和號俸（工資等級），相應的工資額。給與法（工資法）的規(guī)定替代了未能實現(xiàn)的職位分類制，起到人事管理的作用。

（三）以行業(yè)分類為基礎建立系統(tǒng)組群

有些國家的公務員范圍廣泛，不僅包括政府部門的工作人員還包括了公共服務機構的工作人員。這些國家一般不采用職位分類的方式區(qū)分出專業(yè)技術類公務員，而是以行業(yè)分類為基礎建立系統(tǒng)組群。以法國為例，法國公務員依據(jù)職類和職務劃分為A、B 、C、D四個職等。A類包括高級行政官、行政法院法官、大學教授等；B類包括中央行政機關、駐外機關的秘書、財務機關、郵政機關的監(jiān)督員、小學教師、公用事業(yè)技術員等；C類公務員包括辦事員、打字員、速記員、工人等；D類包括勤務人員、辦公室值班人員等。在此基礎上，法國統(tǒng)計了公職系統(tǒng)的所有行業(yè)，制定了國家行業(yè)索引。在這個索引中包括23個領域。在這些領域中既有跨部門領域，如人力資源、法律等；也有非常專業(yè)的領域，如外交、司法、教育等。這23個領域又被分為238個行業(yè)，每個行業(yè)按照統(tǒng)一的格式制定有專門的說明。公職系統(tǒng)中的不同行業(yè)按照各自的行業(yè)說明和章程進行分類。

三、國外專業(yè)技術類公務員的管理

（一）基于動態(tài)評價的管理系統(tǒng)

隨著政府職能變化，職位的變動性和復雜性日益增加，各國政府普遍開始向專業(yè)人力資源管理公司尋求幫助，增強職位分類的適用性，更好地實現(xiàn)政府職能。英國政府使用JEGS（Job Evaluation and Grading Support）系統(tǒng)進行職位分類。JEGS是一個基于計算機的、分析和評價工作的技術方法，為評估職位提供系統(tǒng)性和持續(xù)性的解釋，并且可以進行調整以適用于各組織的需要。JEGS包括的核心要素：知識和技能、接觸和交流、問題解決、決策、自主權、資源管理、影響。內閣辦公室總體負責JEGS的實施以及各部門使用中的一致性。這其中，由Beamans Management Consultants Ltd向政府部門提供JEGS的相關培訓，Towers Perrin作為JEGS軟件的持有人提供技術方法咨詢。

（二）基于職位體系的管理系統(tǒng)

美國對公務員的管理是通過基于職位體系的管理系統(tǒng)實現(xiàn)的。分類職位人員按照不同的性質分為若干職類，在每類內部運用工作分析和工作評價的方法，將職責大小、工作繁簡難易程度和所需資格條件大體相當?shù)穆毼贿M行規(guī)等列級。美國2005 年對公務員的統(tǒng)計數(shù)字表明，1994 年到2004 年的十年中，專業(yè)性人員和技術性人員大致持平，而行政人員的數(shù)量逐漸增多，文員數(shù)量顯著減少。

（三）基于行業(yè)體系和章程的管理系統(tǒng)

法國公務員的管理系統(tǒng)是基于行業(yè)的，公務員制度上被分成有著各自章程（包括薪酬）、不同級別的大約1000“職群”。職群和行政服務的具體任務領域相聯(lián)系，隸屬于各自的政府部門——某種“和任務相關的公務員家庭”，他們“制度上的永久家園”。在管理上，每個政府機構可以根據(jù)238個行業(yè)說明制定職位說明，特別是對地方的行政部門。公共機構可以對職位設置進行思考，還可以對職位進行前瞻性管理，考慮人員發(fā)展和職位發(fā)展。比如，行業(yè)將會隨著時間變化而消失，可以進行管理。如果行業(yè)就要消失，不能等到公務員退休才取消職位。所以通過職位定義和說明，可以更好管理公職系統(tǒng)，加強公務員流動性。

四、啟示與借鑒

（一）專業(yè)技術類公務員分類標準與方法的啟示

1.分類思路：尊重職位本身的任務要求，體現(xiàn)“專業(yè)”價值。職位分類需要客觀、系統(tǒng)地考慮到每個職位的四個要素：工作種類、工作繁簡難易、工作責任輕重和所需資格條件，由此制定出合格的工作標準，滿足政府管理專業(yè)化需求。

2.分類標準：以專業(yè)水準、職業(yè)生涯類型、招募渠道作為分類的重要依據(jù)。美國公務員分類中，“具體一個職位應分類為專業(yè)性工作、管理性工作、技術性工作、文書性工作還是其他，取決于該職位的職責、所需資格、職業(yè)生涯類型、管理目的、工作目的和招募渠道。”我國專業(yè)技術類公務員在所需資格條件、職業(yè)生涯的類型、招募渠道等幾個方面也有別于綜合管理類和行政執(zhí)法類公務員。因此，可以從專業(yè)水準、職業(yè)生涯類型和招募渠道等幾個方面綜合考慮確定專業(yè)技術類公務員的劃分標準。

3.難點判定：出現(xiàn)界定困難時可以選用的手段。有些職位具有復合性特征，到底將其劃分哪個類別下，歸屬于哪個職系需要認真地分析。美國在《職位分類簡介》的第三部分G條款和L條款中專門對這種情況作了說明：某些具有復合性特征的職位在劃分時需要綜合考慮多方面的因素。大多數(shù)職位可以通過職位本身的主要職責來決定其屬于哪個職系，但有時還要考慮職位所需的最高資格條件、招募的來源、晉升路徑、設立該職位的目的以及所需的背景知識等，來最終確定職位的類別歸屬。我們在專業(yè)技術類分類管理中，碰到難以確定的職位，可以借鑒上面這種方法，除了依據(jù)專業(yè)水平、職業(yè)生涯、招募渠道，還可以根據(jù)職位所需人員的資格條件來判定。

4.切入點：可以從行業(yè)和部門入手。在分類公務員內部，美國在改進公務員分類過程中，發(fā)展了有針對性的六種工作分析和評價制度：高級行政職品評制度、主管與管理職品評制度、行政、專業(yè)及技術職品評制度、書記、機器操作與技術職品評制度、統(tǒng)合聯(lián)邦工資職品評制度以及特殊職業(yè)品評制度（對特種職業(yè)如醫(yī)藥衛(wèi)生人員、律師、教師、外交官等適用）。根據(jù)以上計劃，各群職位可用不同的因素及品評標準來實施評價，增強了工作分析和職位評價的針對性和科學性。這種分類進行分析和評價的原則和方法值得我們借鑒。在我國公務員管理中，各地以行政執(zhí)法類、專業(yè)技術類公務員為主的一些部門展開了有益的探索，如公安系統(tǒng)等。公務員的分類管理確實可以從專業(yè)技術類公務員比較集中的行業(yè)和部門入手，建立相應的“行業(yè)組群”，實現(xiàn)管理的科學化。

（二）專業(yè)技術類公務員管理方面的啟示

1.成立專門咨詢委員會，對劃分標準進行適時動態(tài)管理。隨著管理專業(yè)化進程的加速，許多國家在公務員管理方面都引入了咨詢機構輔助決策。英國為了地方政府人事管理制度能與中央保持一致，設有國家聯(lián)合理事會（National Joint Council），協(xié)調倫敦地區(qū)以外各地方政府的行政的、專業(yè)的、技術的及文書的公務員的管理。理事會設計了工作評價方案，統(tǒng)一采用因素分析法，建立職位工作說明書（Job Description）。相應地，德國公務員管理中也通過一些外部咨詢來輔助決策。這種方式對我國的公務員管理也很有啟發(fā)。一方面我國公務員分布的地域范圍廣泛。公務員不僅分布在中央各部委中，大部分公務員都服務于地方各級政府，如何進行協(xié)調管理是個重要的問題。另一方面，社會發(fā)展進步加速了專業(yè)技術類職位的更新，需要不斷根據(jù)形勢變化進行調整。我國的公務員體系中，公務員所處的機構、編制都在變化中，職位也會相應發(fā)生變化。從這兩方面講，成立專門咨詢委員會，對劃分標準進行適時動態(tài)管理就顯得尤為必要。

2.制定專業(yè)技術類公務員分類手冊，指導各地開展分類實踐。從國外的經(jīng)驗看，不管分類的方式方法如何，一系列指導性文件和手冊是必不可少的，可以為部門和機構的具體操作和實踐提供依據(jù)。美國的職位分類制度規(guī)范、細致，除了整體的規(guī)劃設計，主要依靠的是詳細手冊和說明。在分類方面，聯(lián)邦人事管理辦公室制定了《職位分類標準簡介》、《分類管理者手冊》、《職業(yè)組和職業(yè)類別手冊》、《重大分類決策和意見摘要》、《資格標準》等可供公務員管理部門使用和參考。我國的國家公務員管理部門應該制定相關的應用手冊，指導各部委、各地方根據(jù)實際情況對專業(yè)技術類公務員進行分類和管理。

3.根據(jù)職業(yè)生涯類型建立發(fā)展通道，對職業(yè)發(fā)展進行前瞻性管理。我國香港地區(qū)公務員的部門職系就是各專業(yè)性部門的職系，也稱專業(yè)職系，如工程師、海事主任等，這類職系人員不能在職系間流動，大多終其一生在專業(yè)崗位發(fā)揮作用。專業(yè)技術類公務員的職業(yè)發(fā)展有獨立的通道和階梯，這意味著我們在專業(yè)技術類公務員管理中尤其應該重視職務序列和職數(shù)比例的規(guī)劃和設計。

注釋：

①在 1991年8月版基礎上2009年8月進行了修訂，本文相關內容均引自2009年8月修訂后的版本。

②根據(jù)2009 年最新的分類標準，美國聯(lián)邦政府的所有職位首先分為兩大類，白領職位和藍領職位。白領職位包含了以上五類職位，其余的為藍領職位，主要有技藝、工藝、手工等職位。

③英國公務員分為工業(yè)人員和非工業(yè)人員，工業(yè)人員包括在國防部所屬軍工廠和海軍碼頭工作的人員、郵政系統(tǒng)工作的人員以及研究單位的技術人員等；非工業(yè)人員是指行政機關辦公的文書、行政和各類專業(yè)管理人員，以及外交領事人員。

④由日本人事院擬定的“職系名稱及定義”以及“職位分類制俸給準則”未經(jīng)國會通過，故沒有按照《職階法》的規(guī)定實施職位分類。

（作者單位：中國人事科學研究院公務員管理研究室）