張茉楠

近一段時期以來，隨著中國名義GDP增速的走弱，以及房地產(chǎn)調(diào)控的常態(tài)化，地方政府土地出讓金收入大幅放緩，多年來給地方政府創(chuàng)造出巨大資本盛宴的“土地財政模式”正面臨重要拐點。

5月24日，國務院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，其中提到的加快推進財政體制改革，特別是解決新型城鎮(zhèn)化進程中的土地財政問題將成為新一輪改革的重中之重。

事實上，近一段時期以來，隨著中國名義GDP增速的走弱，以及房地產(chǎn)調(diào)控的常態(tài)化，地方政府土地出讓金收入大幅放緩，多年來給地方政府創(chuàng)造出巨大資本盛宴的“土地財政模式”正面臨重要拐點，這意味著中國“土地財政”轉(zhuǎn)型已經(jīng)勢在必行。

在中國“土地財政”依賴模式難以為繼，“土地財政”盛宴即將結(jié)束的大背景下，積極推動建立財政收支平衡大框架，合理劃分各級財權(quán)和事權(quán)，推動分級債務管理，同時盡快修訂《預算法》，允許地方政府發(fā)行市政債，讓隱性債務陽光化將成為新一輪財政改革的大方向。

一般而言，人們所說的“土地財政”不僅包含與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)等的營業(yè)稅、土地增值稅等等，更包括與土地有關(guān)的政府的非稅收入，如土地租金、土地出讓金以及抵押土地獲得的借貸收入等。特別是為了規(guī)避人民銀行不允許地方政府直接從銀行貸款的規(guī)定，地方政府的應對辦法是成立各種政府性公司，為城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資、大宗項目投資進行融資貸款，獲得貸款的工具就是政府儲備的土地，這部分由土地抵押所帶來的隱形收益長期并未被計入土地財政之中。

回顧中國改革開放30年多來的財政體制變遷，其實質(zhì)就是處理中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府間財政分配關(guān)系的一項基本制度，核心問題是明確各級政府之間支出責任和收入劃分，以及轉(zhuǎn)移支付制度等。1994年的分稅制改變并不徹底，一個突出的問題是基層財政的困難，表現(xiàn)為財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移，造成財政收支不匹配。1994年稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降至2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府“財政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴重。

由于“一級政府，一級事權(quán)，一級財權(quán)”的制度設(shè)計勢必驅(qū)動各級政府以本級財政利益最大化為目標，盡量增加財政收入。同時《土地管理法》雖然規(guī)定“國家依法實行土地有償使用制度”，但如何有償使用，以及土地出讓金如何收取，由誰來收取，收取額度如何，甚至土地出讓金如何分配和使用等等一系列問題都沒有在《土地管理法》中詳細加以描述。

目前，中國地方政府財政收入來源主要包括三大部分：預算內(nèi)財政收入、預算外財政收入和政府性基金收入。預算外收入中占比最大的是土地出讓金收入。從預算角度來看，我國的分稅制在實施中并未取消預算外資金的存在，當稅收收入增長難以彌補大量支出的壓力時，面對財政赤字，各級地方政府就盡可能通過擴張預算外收入和體制外收入來增加自己的可支配財力。2003年以來，“土地財政”逐漸成為地方政府收入的一個主要來源。2003～2012年問，土地轉(zhuǎn)讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%，2010年最高，達到72%。

“土地財政”具有較高的杠桿率，在現(xiàn)行土地制度下，地方政府對土地資源配置起著絕對控制和支配作用。由于土地出讓金可使地方政府將以后50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運用各種手段多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，甚至不惜頂風違法用地。2011年，國家土地總督察辦公室發(fā)布的第4號國家土地督察公告稱：“有的省份基本農(nóng)田保護面積已逼近規(guī)劃目標，有的省份耕地后備資源不足”；“13個?。▍^(qū)）違法占用耕地超過1萬畝?！倍鴩乐氐耐恋剡`法問題幾乎都與地方政府有關(guān)。地方政府通過土地融資“以小博大”，通過設(shè)立地方融資平臺等方式推動地方投資建設(shè)，保持地方經(jīng)濟高速發(fā)展和各項投資項目支出，也積累了龐大的債務規(guī)模和融資利息償還金。

然而，近兩年越來越多的事實表明，中國的“土地財政”依賴模式已經(jīng)難以持續(xù)，“土地財政”轉(zhuǎn)型面臨重要拐點。首先，地方政府的債務風險不斷攀升。金融危機以來的大規(guī)模財政刺激計劃，以及信貸寬松相應推升了中國政府部門，特別是地方政府的債務杠桿率。例如東南沿海的一些縣市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達數(shù)百億元，財政投入僅占10%，土地出讓金約占30%，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。國家審計署2011年審計結(jié)果也顯示，截至2010年底，地方政府性債務余額達107174.91億元，其中政府負有償還責任的67109.51億元，而地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額達25473.51億元。

但是另一方面，以地方政府為主導的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提速也給地方政府帶來了非常大的財政壓力。據(jù)相關(guān)測算，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達30萬億元，根據(jù)2013年預算草案報告，2013年地方財政收入合計11.5427萬億元，地方財政支出總量為11.8927萬億元，地方財政收支差額達到3500億元。在地方政府財力有限的情況下，巨額投資資金從何而來一直是一個大難題。

去年以來隨著名義GDP增速走弱，稅收收入增長大幅放緩，土地出讓收入跌幅則更大，地方政府土地相關(guān)收入正在持續(xù)下降。2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年政府土地相關(guān)凈收入僅占財政總收入的20%，比10年前31.7%的峰值水平有顯著的下降。

因此，在中國“土地財政”依賴模式難以為繼，“土地財政”盛宴即將結(jié)束的大背景下，積極推動建立財政收支平衡大框架。合理劃分各級財權(quán)和事權(quán)，推動分級債務管理，同時盡快修訂《預算法》，允許地方政府發(fā)行市政債，讓隱性債務陽光化將成為新一輪財政改革的大方向。