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        征信業(yè)立法落地

        2013-04-29 00:44:03王培成
        財經(jīng) 2013年7期
        關(guān)鍵詞:條例信用機構(gòu)

        王培成

        3月15日,《征信業(yè)管理條例》(簡稱《條例》)正式實施,這部信用領(lǐng)域的首部行政法規(guī)歷時十余年終于落地。

        “不是幾易其稿,而是多易其稿。”中國人民銀行征信管理局局長王煜說,《條例》起草、修改、出臺的過程極為漫長和艱苦。

        此項立法最初始自2003年,2007年進入實質(zhì)操作階段,后于2009年和2011年兩次向社會公開征求意見,但因分歧較大,相關(guān)部委意見難以統(tǒng)一,一度難產(chǎn)。期間,甚至曾討論過是否終止此項立法的可能性。

        相比征求意見稿,最終通過的《條例》,全部刪除了關(guān)于信用評級的部分,并將適用范圍縮小至征信業(yè),同時更加注重個人信用信息保護和相關(guān)征信活動的規(guī)范。

        多位全程參與《條例》起草和修改工作的人士表示,造成適用范圍降格的根本原因是,相關(guān)部委之間利益格局難以協(xié)調(diào),“說白了央行只能管自己已經(jīng)管的和沒人管的領(lǐng)域,而不能摻和其他部委的工作”。

        《條例》規(guī)定,“中國人民銀行將作為監(jiān)督管理部門,對征信業(yè)實行牌照管理?!边@種“牌照管理”思路,與金融行業(yè)牌照監(jiān)管有類似之處。《條例》首次明確了征信業(yè)的法律地位和準入標準。

        征信立法難的現(xiàn)實,恰恰是過去十年中國社會信用體系建設(shè)的縮影。仔細看來,由國務(wù)院設(shè)立的社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議牽頭部委多次更替,部委之間的政策協(xié)調(diào)和溝通始終不暢,擺在相關(guān)規(guī)劃制定、立法立規(guī)面前的體制性障礙始終無法破除。

        聚焦征信業(yè)

        2月25日,央行召集十余位專家學者在央行舉行座談會,就剛剛出臺的《征信業(yè)管理條例》進行討論,這是《條例》正式實施前,央行召集的一次較大規(guī)模的討論會。

        回顧此項立法的前前后后,從正式起草初稿到最終出臺,歷時十年,先后形成三稿,兩次對外征求意見。一位參與前述座談會并全程參與立法工作的人士對《財經(jīng)》記者稱,總結(jié)立法的感受:央行始終較為慎重,充分征求社會各方意見。

        “《征信業(yè)管理條例》名字是經(jīng)過長期斟酌才確定下來的。”央行征信管理局局長王煜說。事實上,在2009年和2011年兩次對外公開征求意見時,都曾使用《征信管理條例》,最終出臺時修改為“征信業(yè)”,表述更加精準和明確。

        從“征信”改為“征信業(yè)”,僅一字之差,卻使得《條例》的適用范圍發(fā)生了重大變化。

        2009年11月,《征信管理條例》第一次向社會公開征求意見,受到了相關(guān)部委、地方政府相關(guān)部門、學者的激烈反對,反對的核心是央行過于考慮自身利益,如《條例》適用范圍不明確,監(jiān)管對象不清楚。又如相關(guān)章節(jié)稱:央行中國征信中心可以依法向行政機關(guān)、司法機關(guān)、金融機構(gòu)之外的企事業(yè)單位等收集個人、法人及其他組織的相關(guān)信用信息。

        此后,綜合各方意見,國務(wù)院法制辦和央行進行了較大幅度修改,明確國家機關(guān)以及具有管理公共事務(wù)職能的組織為履行職責所進行的個人和企業(yè)信用信息的采集、加工整理和公布等活動,適用有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,不適用本條例;重新定位央行中國征信中心的權(quán)責,并于2011年7月第二次公開征求意見。

        結(jié)合兩次征求意見,反復修改后的《條例》提交至國務(wù)院,最終于2012年12月國務(wù)院常務(wù)會議上得以通過。在2013年春節(jié)前的央行媒體吹風會上,央行再三強調(diào)《條例》的適用范圍,避免外界產(chǎn)生理解偏差。

        所謂征信業(yè),是市場經(jīng)濟中提供信用信息服務(wù)的行業(yè),征信機構(gòu)作為提供信用信息服務(wù)的企業(yè),按一定規(guī)則合法采集企業(yè)、個人的信用信息,加工整理形成企業(yè)、個人的信用報告等征信產(chǎn)品。

        從世界范圍看,征信業(yè)是小行業(yè)。美國目前有各類征信機構(gòu)200多家,歐洲征信市場有各類征信機構(gòu)40多家,日本集中度較高,僅有4家機構(gòu)。2011年,美、歐、日、韓的征信市場有11家主要征信機構(gòu),總收入約110億美元。

        通常,征信行業(yè)有助于促進社會信用交易,放大信用經(jīng)濟的規(guī)模,是實體經(jīng)濟良性運行的潤滑劑。據(jù)商務(wù)部2011年相關(guān)統(tǒng)計顯示,國內(nèi)企業(yè)每年因信用缺失導致的直接和間接經(jīng)濟損失高達6000億元,其中因產(chǎn)品質(zhì)量低劣、制假售假、合同欺詐造成的各種損失達到2000億元。國內(nèi)相對滯后的社會信用環(huán)境和信用體系建設(shè),是造成這一現(xiàn)象的根源。

        中國征信業(yè)發(fā)展時間短、水平低,征信機構(gòu)的人員素質(zhì)和水平普遍較弱。在起草《征信管理條例》期間,央行曾對中國的證信行業(yè)做了全面的調(diào)研和梳理,但是央行對相關(guān)調(diào)研結(jié)果諱莫如深。不過,在其看來,過去十多年間,央行中國征信中心的建成,是征信業(yè)發(fā)展取得的最大成就。

        而據(jù)《財經(jīng)》記者了解,現(xiàn)在國內(nèi)市場上很多機構(gòu)從事征信業(yè)務(wù),名稱五花八門,如以征信機構(gòu)、信用信息服務(wù)機構(gòu)、信用調(diào)查公司等。據(jù)相關(guān)機構(gòu)預測,2012年企業(yè)征信業(yè)務(wù)的市場規(guī)模約為3億元人民幣,到2020年將達到10億元人民幣以上。

        明確行業(yè)準入

        對征信行業(yè)的監(jiān)管,此番央行將借《條例》出臺引入“牌照管理”。其監(jiān)管的核心思路是:個人嚴、企業(yè)寬。這也符合國際上征信管理和征信立法的總趨勢。

        《條例》對從事個人征信業(yè)務(wù)的機構(gòu)準入門檻較高,采取審批制,要求注冊資本不少于人民幣5000萬元。此外,還要求主要股東信譽良好,最近三年無重大違法違規(guī)記錄;符合國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門規(guī)定的保障信息安全的設(shè)施、設(shè)備和制度、措施;擬任董事、監(jiān)事和高級管理人員符合規(guī)定的任職條件。

        而對從事企業(yè)征信業(yè)務(wù)的行業(yè)準入門檻較低,采取備案制,企業(yè)只要提供營業(yè)執(zhí)照,股權(quán)結(jié)構(gòu)、組織機構(gòu)說明,業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)規(guī)則、業(yè)務(wù)系統(tǒng)的基本情況,信息安全和風險防范措施,辦理備案即可。

        按照規(guī)定,本《條例》施行前已經(jīng)經(jīng)營個人征信業(yè)務(wù)的機構(gòu),應當自本條例施行之日起六個月內(nèi),按規(guī)定申請個人征信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證,已經(jīng)經(jīng)營企業(yè)征信業(yè)務(wù)的機構(gòu),應當自本條例施行之日起三個月內(nèi),按規(guī)定辦理備案。

        在央行相關(guān)人士看來,《條例》出臺有利于甄別、規(guī)范、管理征信機構(gòu),對規(guī)范市場秩序具有非常重要的意義,將清理征信市場中信息采集不規(guī)范的行為,解決征信市場整體發(fā)展水平比較低的問題。

        《條例》除了明確行業(yè)標準,對已從事征信業(yè)務(wù)的征信機構(gòu)給予申請營業(yè)許可證的期限外,還充分考慮個人在社會上的相對弱勢地位,加強對個人信息的保護。對個人信息的采集、保存、對外提供和使用的規(guī)則,以及對個人信息主體的知情同意權(quán)、異議權(quán)、侵害信息主體權(quán)利的法律責任等,都進行嚴格規(guī)定。

        在上述《條例》出臺后,近期,市場上從事征信業(yè)務(wù)的多家征信機構(gòu)一直在與央行溝通,希望央行盡快出臺牌照申請或備案的相關(guān)申請表格或者格式化文本。截至3月6日,相關(guān)內(nèi)容尚未發(fā)布。新華信國際信息咨詢有限公司總裁助理張靜說,“我們希望能盡早拿到營業(yè)許可證,此前外界對征信業(yè)怎么理解的都有,我們始終說不清楚自己是合法經(jīng)營?!?/p>

        《條例》明確鼓勵合法資金進入征信行業(yè)。中國人民大學民商法研究所所長劉俊海認為,社會資金投資證信業(yè)將面臨兩大挑戰(zhàn),一是由于目前國內(nèi)征信機構(gòu)信息獲取渠道有限,大多依賴于公開信息,對外提供產(chǎn)品的同質(zhì)化較高,因此,征信機構(gòu)要重在提升產(chǎn)品的性價比和核心競爭力;二是信用主體信息隱私權(quán)保護將成為核心話題,作為從業(yè)者,急需加強自身法律風險控制意識和能力。

        此外,征信業(yè)是“小行業(yè)、大影響”,監(jiān)管部門如何平衡監(jiān)管和發(fā)展并舉,這是從業(yè)者的一大擔憂。對此,北京大學周偉民研究員認為,征信行業(yè)涉及到個人信息,比較容易引發(fā)社會的一些議論,具有自身特殊性,在行業(yè)發(fā)展之初設(shè)定比較高的準入門檻,用嚴厲的監(jiān)管態(tài)度,這是必要的。但行業(yè)監(jiān)管要給市場一個發(fā)展的機會,行業(yè)發(fā)展以后,監(jiān)管態(tài)度包括實施細則都可以調(diào)整。

        央行系統(tǒng)開發(fā)

        作為中國最大的征信機構(gòu),2006年成立的中國人民銀行征信中心(簡稱央行征信中心)已經(jīng)收錄8.22億名自然人的信用信息,同時有1880萬戶企業(yè)信用信息。

        《條例》明確了其具體定位,即為國家設(shè)立,為中國信貸市場服務(wù);受國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管;信息的收錄是商業(yè)銀行強制報送;堅持成本原則,不以盈利為目的。

        根據(jù)央行的規(guī)劃思路,金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的發(fā)展目標是統(tǒng)一的金融業(yè)征信平臺。按照這一目標,央行擬將該數(shù)據(jù)庫信息采取范圍擴大至保險、證券、外管等領(lǐng)域。

        為此,央行內(nèi)部正在探討兩條可行的技術(shù)路線:直接采集和間接采集。直接采集是由金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫直接采集非銀行信貸以外的數(shù)據(jù);間接采集是先由證監(jiān)會和保監(jiān)會等部門建立自身的小數(shù)據(jù)庫,然后再連接到人民銀行數(shù)據(jù)庫,相當于子數(shù)據(jù)庫。

        央行征信中心作為未來中國征信業(yè)毋庸置疑的“老大”,將與其他征信機構(gòu)長期共同存在,征信市場將出現(xiàn)政府背景的政策性機構(gòu)、社會背景的市場化征信機構(gòu)并存的局面。

        部分市場人士擔心,央行征信中心依仗其獨特的優(yōu)勢,有可能形成壟斷,阻礙整體征信市場發(fā)展。對此王煜認為,有必要思考如何建立一個有序的適度競爭市場。

        與此同時,外界也希望央行征信中心能打開目前相對封閉的狀態(tài),與社會化的征信機構(gòu)實現(xiàn)信息交換和共享。多位接受《財經(jīng)》記者采訪的行業(yè)人士均表示,由于目前企業(yè)相關(guān)信息公開極為有限,各家征信機構(gòu)獲得的信用信息基本相同,無法給客戶提供個性化的產(chǎn)品服務(wù),這是困擾征信業(yè)發(fā)展的一大癥結(jié)。

        對此,《條例》有關(guān)規(guī)定明確,商業(yè)銀行除了金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫強制報送數(shù)據(jù)外,也可以給其他征信機構(gòu)提供。不過,最終的決定權(quán)還要看商業(yè)銀行,即使商業(yè)銀行同意,對于數(shù)據(jù)采集機構(gòu),可能也要付出昂貴的成本。

        普通的征信機構(gòu)顯然不具有央行征信中心的特殊地位,在新華信國際信息咨詢有限公司總裁助理張靜看來,在降低成本、消除央行泄露金融信息擔憂的前提下,可以探討建立一種信息數(shù)據(jù)交換機制,選擇合適的對外開放路徑,央行征信中心可嘗試提供評價結(jié)果而非原始數(shù)據(jù)。

        過去幾年間,部分非銀行類機構(gòu)一直希望能接入到央行征信中心,查詢相關(guān)信用信息,如融資擔保公司、小額貸款公司等。此次征信立法終于打開了這扇門。《條例》規(guī)定,對不從事信貸業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)與金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的信息交互,將由有關(guān)主管部門依法制定。

        2011年8月,融資擔保公司已經(jīng)獲準接入央行征信系統(tǒng)。近日央行副行長潘功勝在2013年全國征信電視電話會議上表示,今年將做好小額貸款公司和融資性擔保公司的征信服務(wù),建立正向激勵機制,將符合條件的兩類機構(gòu)有序接入征信系統(tǒng)。

        《條例》還明確表示,將推動企業(yè)相關(guān)部委和行政機關(guān)的信息公開。對此,中國人民大學民商法研究所所長劉俊海教授建議,要推動金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的縱深發(fā)展,還應積極探討相關(guān)政府部門負責管理的誠信信息數(shù)據(jù)庫的整合問題,并盡快提出解決路線圖和時間表。

        本刊記者趙靜婷對此文亦有貢獻

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