田廣星

摘要：依據(jù)《寧夏沿黃城市帶發(fā)展規(guī)劃》的要求，對寧夏沿黃城市帶土地集約利用的驅(qū)動力進行分析，并以銀川市為例，從土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用強度、土地利用產(chǎn)出效率與土地利用持續(xù)狀況等4個方面評價和分析了銀川市土地集約利用水平與存在的問題，并提出了寧夏沿黃城市帶實現(xiàn)土地集約利用的政策措施。

關(guān)鍵詞：寧夏沿黃城市帶；土地；集約利用；銀川市

中圖分類號：F293.2；F061.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）07-1530-04

根據(jù)《寧夏沿黃城市帶發(fā)展規(guī)劃》的要求，未來十年寧夏沿黃城市帶將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的快速發(fā)展階段，發(fā)展必然需要大量土地資源，而沿黃城市帶是寧夏回族自治區(qū)的主要糧食產(chǎn)區(qū)，也是國家商品糧基地。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和人口的迅速增長，土地資源必將成為寧夏沿黃城市帶經(jīng)濟發(fā)展的制約因素。為了推進形成人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，2011年6月國務(wù)院發(fā)布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。根據(jù)規(guī)劃的要求，寧夏沿黃經(jīng)濟區(qū)屬于國家層面的重點開發(fā)區(qū)域。因此，開展寧夏沿黃城市帶土地集約利用研究，不斷提高區(qū)域城市土地利用效率，有利于城市土地資源優(yōu)化配置和合理利用，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變，讓有限的土地發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，為實現(xiàn)該區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供一定的參考。

1 寧夏沿黃城市帶概況

寧夏沿黃城市帶位于中國“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局中包昆通道縱軸的北部，包括以銀川市為中心的寧夏回族自治區(qū)黃河沿岸部分地區(qū)。該城市帶是以黃河中上游寧夏引黃灌區(qū)為依托，以地緣相近、交通便利、經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度較高的首府銀川市（轄興慶區(qū)、金風(fēng)區(qū)、西夏區(qū)，靈武市，永寧縣、賀蘭縣）為中心，以石嘴山市、吳忠市、中衛(wèi)市等為基礎(chǔ)的大中小城市相結(jié)合的城市集合體。寧夏沿黃城市帶以43%的土地面積集中了寧夏回族自治區(qū)61%的人口、90%的經(jīng)濟總量和94%的財政收入，成為帶動寧夏回族自治區(qū)快速發(fā)展的龍頭[1]。目前，寧夏沿黃城市帶已形成國家級大型煤炭基地、西電東送火電基地、煤化工產(chǎn)業(yè)基地等工業(yè)基礎(chǔ)，具備建設(shè)現(xiàn)代化城市群、高端服務(wù)業(yè)、高端農(nóng)業(yè)、高端煤化工產(chǎn)業(yè)的條件，寧夏沿黃城市帶將成為寧夏回族自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略高地和主要增長極。

2 寧夏沿黃城市帶土地集約利用的驅(qū)動力分析

2.1 寧夏沿黃城市帶人口的快速增長

土地集約利用程度與區(qū)域土地資源總供給量和人均擁有土地資源的狀況直接相關(guān)，土地資源的稀缺性程度是土地集約利用最直接的資源型影響因素。土地資源供給量的關(guān)鍵是區(qū)域人均土地資源的擁有量[2]。人地關(guān)系越緊張的地區(qū)，土地的稀缺性越強，要求土地節(jié)約集約利用的客觀要求就越強。根據(jù)《寧夏沿黃城市帶發(fā)展規(guī)劃》，預(yù)計到2020年，寧夏沿黃城市帶的人口將達(dá)到500萬，城鎮(zhèn)人口達(dá)到360萬，人口增長必然要求提高沿黃城市帶城市土地集約利用程度。

2.2 寧夏沿黃城市帶經(jīng)濟的快速發(fā)展

城市土地的供需緊張一方面主要是由于社會經(jīng)濟快速發(fā)展所致，另一方面也是由于城市土地集約利用水平低所產(chǎn)生的。社會經(jīng)濟發(fā)展水平高的城市，如深圳市、上海市、北京市等，其人口規(guī)模較大，人口密度也相應(yīng)較大，同時對土地的需求量也較大。因此在保持土地資源供應(yīng)相對穩(wěn)定的前提下，要實現(xiàn)城市的高水平經(jīng)濟產(chǎn)出，就必須在城市土地利用中增加資金、勞動力、技術(shù)等方面的投入。預(yù)計到2020年，寧夏沿黃城市帶將實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3 000億元，年均增長率12%，基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的一體化，并最終形成布局合理、優(yōu)勢互補、功能完善、特色鮮明、生態(tài)文明、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)群，使得區(qū)域整體實力得到顯著增強，從而躋身中西部重點城市群建設(shè)行列，并最終成為中國西北地區(qū)重要的經(jīng)濟增長極之一。

2.3 寧夏沿黃城市帶的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)集群

寧夏沿黃城市帶要不斷地提升城市帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和區(qū)域競爭能力，主要是通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和壯大產(chǎn)業(yè)集群。未來寧夏沿黃城市帶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要從“二、三、一”向“三、二、一”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級會容納更多勞動力、承載更多的科學(xué)技術(shù)含量、創(chuàng)造出更高的產(chǎn)業(yè)效益。因此，寧夏沿黃城市帶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級必將推動城市土地集約利用水平的提高。預(yù)計到2020年，寧夏沿黃城市帶產(chǎn)業(yè)集群形成以寧東基地為中心，建設(shè)高產(chǎn)、高效、環(huán)保和資源節(jié)約型的大型能源化工基地；同時引導(dǎo)沿黃各城市發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成依托產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)基地；產(chǎn)業(yè)集群會引起人口、資金、技術(shù)等資源的集聚，會提高城市土地利用程度和投入強度，提高城市土地的產(chǎn)出效益，推動寧夏沿黃城市帶土地集約利用。

2.4 寧夏沿黃城市帶的規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是正確處理資源保護與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的重要依據(jù)，是土地資源開發(fā)利用與保護的龍頭。在寧夏沿黃城市帶土地利用總體規(guī)劃修編中，要堅持以妥善處理好耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系為中心，以合理用地與集約用地為目的，進一步協(xié)調(diào)好土地利用總體規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系[3]；制度和政策，尤其是有關(guān)土地的制度和政策，決定著城市土地利用的方向，同時也決定城市土地的有效供給，以達(dá)到促進城市土地集約利用的目的。

根據(jù)《寧夏沿黃城市帶發(fā)展規(guī)劃》的要求，對寧夏沿黃城市帶的各城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃進行修編，并制定《沿黃城市帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃》、《沿黃城市帶重點園區(qū)建設(shè)規(guī)劃》、《沿黃城市帶公路交通規(guī)劃》、《沿黃城市帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》、《沿黃城市帶區(qū)域水資源利用規(guī)劃》、《沿黃城市帶旅游發(fā)展規(guī)劃》、《沿黃城市帶科教文衛(wèi)發(fā)展規(guī)劃》和《沿黃城市帶信息化建設(shè)規(guī)劃》，這些規(guī)劃的編制和實施必將促進寧夏沿黃城市帶的土地集約利用。

3 銀川市土地集約利用的評價與分析

3.1 銀川市土地利用結(jié)構(gòu)

2004-2009年銀川市各類建設(shè)用地面積比例見表1。由表1可知，2004-2009年銀川市城市建設(shè)用地從89.20 km2增長到115.49 km2，年均增長5.26 km2，其中，除對外交通用地面積沒有變化以外，其余各類用地面積均有一定程度的擴張。公共設(shè)施用地和居住用地面積的增幅較大，這與銀川市近年來房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及銀川市市政府提出的建設(shè)“最適宜居住、最適宜創(chuàng)業(yè)城市”的新理念密切相關(guān)。參照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，銀川市城市用地結(jié)構(gòu)中居住用地比例和人均單項指標(biāo)均超出了國家標(biāo)準(zhǔn)的上限，反映了銀川市居住用地集約利用程度不夠，還有提升潛力；人均建設(shè)用地屬于Ⅲ級，反映了銀川市土地利用松散、集約利用程度較差的現(xiàn)狀。

3.2 土地利用強度分析

土地利用集約水平主要體現(xiàn)在土地利用強度。城市土地利用強度越大表明城市土地集約利用水平越高。城市土地利用強度通常用人口密度和城市平均建筑容積率兩個指標(biāo)來評價。

3.2.1 人口密度 人口密度是土地利用強度的指標(biāo)之一，銀川市人口密度從2003年的145人/km2增加到2008年的173人/km2，年均增長3.72%[4]。但從建設(shè)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，中國城市范圍內(nèi)人口密度已達(dá)847人/km2，銀川市人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個標(biāo)準(zhǔn)，表明銀川市土地利用強度水平很低，集約利用潛力巨大。

3.2.2 城市平均建筑容積率 一般而言，城市土地利用強度指標(biāo)除了選取人口密度外，還選取城市平均建筑容積率指標(biāo)來評價。從建筑物總體情況來看，銀川市樓層普遍偏低，其城市平均建筑容積率為0.260，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平0.342，更是低于發(fā)達(dá)國家建筑容積率，表明銀川市土地集約利用水平較低，潛力比較大。

3.3 土地產(chǎn)出效率

土地產(chǎn)出效率是衡量土地潛在利用價值轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實價值的客觀依據(jù)。城市土地利用產(chǎn)出效率越高，表明城市土地集約利用水平越高。綜合考慮，選擇地均GDP來衡量城市土地產(chǎn)出效率。地均GDP越大，表明城市經(jīng)濟發(fā)展水平越高，城市土地經(jīng)濟效益越好，城市土地集約利用水平越高。銀川市與中國主要城市地均GDP見表2。由表2可知，銀川市地均GDP為2 503萬元/km2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中國城市地均GDP的平均水平，可見銀川市在土地產(chǎn)出效率上有比較大的提升空間。

3.4 土地利用持續(xù)性

土地利用可持續(xù)性指標(biāo)是反映城市土地集約利用的生態(tài)和環(huán)境狀況。從生活垃圾處理率、人均公共綠地面積、人均道路面積和建成區(qū)綠化覆蓋率等4個指標(biāo)來評價城市土地利用可持續(xù)性。在評價指標(biāo)中，生活垃圾處理率的理想值是100%，越接近理想值說明環(huán)境和生態(tài)效益越好；其他3項指標(biāo)越接近國家標(biāo)準(zhǔn)反映城市土地利用可持續(xù)性越好，表明城市土地利用集約度越高。由表3可知，隨著銀川市“兩宜”城市的建設(shè)，銀川市土地利用持續(xù)性得到明顯改善，人均公共綠地指標(biāo)和建成區(qū)綠化覆蓋率提高較快。截至2008年，按照《城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，銀川市上述指標(biāo)均已達(dá)到國家要求，但與國際現(xiàn)代化城市標(biāo)準(zhǔn)有較大差距，還有較大提升空間。

銀川市土地利用結(jié)構(gòu)存在不合理，在利用集約程度上潛力空間較大。因此，在未來沿黃城市帶建設(shè)中，要通過優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、增加土地投入提高土地利用效益，不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，在今后土地利用中要不斷提高土地的經(jīng)濟效益，同時也要通過人居環(huán)境的建設(shè)和生態(tài)環(huán)境提高城市土地利用生態(tài)和社會效益，從而實現(xiàn)對城市土地利用可持續(xù)性。

4 寧夏沿黃城市帶土地集約利用的政策措施

4.1 經(jīng)濟方式的轉(zhuǎn)變與土地集約利用水平提高相結(jié)合

目前，寧夏沿黃城市帶的經(jīng)濟增長方式仍然處于粗放向集約轉(zhuǎn)變的過渡時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍處于加速發(fā)展時期，不可避免要占用大量的農(nóng)地和耕地。因此，要依據(jù)寧夏沿黃城市帶各城市所處的經(jīng)濟發(fā)展階段，在充分尊重經(jīng)濟發(fā)展和資源利用的客觀規(guī)律基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域的經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變程度和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的情況及時調(diào)整各階段的土地集約利用管理目標(biāo)和評價指標(biāo)，力爭做到對土地集約利用的動態(tài)管理，從而實現(xiàn)科學(xué)合理地處理經(jīng)濟發(fā)展與土地集約利用的關(guān)系，實現(xiàn)土地利用方式和土地管理方式的轉(zhuǎn)變，并不斷優(yōu)化寧夏沿黃城市帶土地利用結(jié)構(gòu)，以達(dá)到高效集約利用土地的目的，促進整個寧夏沿黃城市帶經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 完善土地資源配置方式促進土地集約利用

良好的土地利用機制可以提高用地單位對土地集約利用的積極性。由于長期以來中國土地市場發(fā)育滯后，造成土地資源配置中行政干預(yù)太多，出現(xiàn)了城市土地濫用與緊缺并存的現(xiàn)象，土地集約利用水平偏低。在寧夏沿黃城市帶土地資源配置中，要改變土地資源配置方式不斷完善土地市場機制，減少政府的干預(yù)，逐漸采用經(jīng)濟手段，引入價格競爭機制，完善土地相關(guān)的稅收和財政機制，消化閑置土地，促進寧夏沿黃城市帶土地集約利用。

4.3 加強對存量建設(shè)用地的整治和挖潛改造，走內(nèi)涵式發(fā)展模式

通過對寧夏沿黃城市帶存量建設(shè)用地的土地整治來提高土地利用效率，盡可能彌補新增建設(shè)用地的不足。目前，寧夏沿黃城市帶的農(nóng)村居民點用地比例普遍偏大，利用效率不高，具有再開發(fā)潛力，要按照國家標(biāo)準(zhǔn)和寧夏沿黃城市帶土地利用總體規(guī)劃制定的目標(biāo)，嚴(yán)格控制農(nóng)村居民點的用地水平。通過制定積極的政策、措施和經(jīng)濟法律手段，推動農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)人口的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村居民點向城鎮(zhèn)的集中、農(nóng)村住房由平面式向多層式的演變。城鎮(zhèn)住宅建設(shè)要從提高容積率、綠化率入手，改善城鎮(zhèn)生活和居住環(huán)境，提高城鎮(zhèn)用地的集約化水平。

4.4 強化寧夏沿黃城市帶產(chǎn)業(yè)用地管理

在寧夏沿黃城市帶建設(shè)中，要通過實施產(chǎn)業(yè)用地門檻政策來強化產(chǎn)業(yè)用地集約利用管理。根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，寧夏沿黃城市帶的功能定位是中國重要的能源化工、新材料基地，清真食品及穆斯林用品和特色農(nóng)產(chǎn)品加工基地，區(qū)域性商貿(mào)物流中心。根據(jù)寧夏沿黃城市帶的功能定位，明確城市帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢和重點培育的產(chǎn)業(yè)，以此提高產(chǎn)業(yè)用地利用的針對性與科學(xué)性。同時要對產(chǎn)業(yè)用地實施門檻政策，即通過地均產(chǎn)出額為主的效益門檻和地均投資額為主的投資門檻，以及建筑容積率為主的土地利用率等方面來限制各產(chǎn)業(yè)用地。在制定產(chǎn)業(yè)用地門檻時，不僅要考慮土地集約利用目標(biāo)的地區(qū)性差異，還要考慮集約利用目標(biāo)實現(xiàn)的可行性程度，使其能夠更好地促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和布局調(diào)整。

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