錢燚

2000年以來，伴隨著我國工業(yè)化和城市化進程，農村剩余勞動力不斷涌入城鎮(zhèn)地區(qū)，城鄉(xiāng)間人口流動大幅度增加，越來越多的農村流動人口從單身外出逐漸轉變?yōu)榧彝ミw徙，流動兒童群體規(guī)模也隨之擴大，2005年我國流動兒童達到2533 萬人。2001年我國首次將“兩為主”政策作為解決進城務工就業(yè)農民子女（下稱隨遷子女）的義務教育問題的基本策略，并明確將管理責任歸屬于流入地政府。十多年來，經過政策的制定和完善，大多數地區(qū)“以公辦學校為主”政策的落實成效顯著。2011年，全國有1167萬名隨遷子女在城市接受義務教育，在公辦學校就讀比例達到79.2%，基本解決了隨遷子女在流入地的入學問題。

本文首先從經濟學視角分析了中央制定隨遷子女的義務教育相關政策的必要性，然后歸納和總結中央的政策制定，分析其中的特點并指出相應的問題，并指出政策問題的根源，最后提出政策建議。

一、政策制定的必要性

新古典經濟學理論、新勞動遷移經濟學理論、市場分割理論以及人力資本理論，分別對影響城鄉(xiāng)人口流動的因素進行了分析，發(fā)現收入的差異、家庭貧困的分布、雙重的勞動力市場以及家庭進行人力資本投資的需要使得城鄉(xiāng)間人口流動成為均衡地區(qū)間資源分配和資本流動的必然趨勢，隨之而來的隨遷子女教育問題也具有一定的必然性。新公共經濟學將義務教育視為兼具公共物品特性和私人物品特性的準公共產品。這要求義務教育應該由政府進行負擔。另一方面，公共產品供給理論進一步強調了外溢性特征對中央或者地方進行負擔的分配影響。從我國農民工的流動性特征來看，省內流動和省際流動均體現了跨區(qū)域的外溢性特征，因此中央有義務制定政策改善隨遷子女的義務教育問題。

二、中央政策制定

自2001年以來中央政府為解決隨遷子女義務教育問題所出臺的一系列重要政策，將其所發(fā)揮的作用和政策核心目標進行了歸納。隨著政策的演變，解決隨遷子女義務教育問題的核心目標和責任歸屬得以明晰，核心理念、指導思想以及基本策略得到確立?！耙粤魅氲卣芾頌橹鳎匀罩乒k總小學為主”的“兩為主”政策導向、政策核心目標（進城務工就業(yè)農民子女九年義務教育普及程度達到當地水平）以及“平等”的指導思想也為中央和地方政策的出臺奠定了基礎。

三、政策評價

以上政策的出臺充分體現了中央對隨遷子女義務教育問題的高度重視，而其中核心思想的引入更是凸顯了教育均等的理念。然而，政策的制定仍然存在較大的問題。

（一）政策存在的問題

中央主要在方向上進行宏觀規(guī)劃并制定基本框架，而執(zhí)行的具體方案和路徑則主要由地方政府進行自主安排。盡管中央高度重視，流入地政策制定取得了顯著制度突破，但距離政策目標的實現仍然具有相當遙遠的距離。中央集中式的命令下達以及事權責任歸屬的下推也增加了地方政府政策執(zhí)行過程的難度。

問題主要體現在兩個方面：（1）政策目標與基本策略存在偏差，缺乏內在邏輯關系；（2）隨遷子女的問題屬性與政府責任脫節(jié)，財政機制不夠健全；具體而言：

1. 政策核心目標與“兩為主”的基本策略存在偏差。

政策的目標為政策的評價提供了衡量標準，一個政策是否有效最終都應該以核心目標是否達成為主要的參考。解決隨遷子女教育問題的核心目標是“保證進城務工就業(yè)農民子女九年義務教育普及程度達到當地水平”，這一目標與“平等接受義務教育”的政策指導思想完全一致。但“兩為主”政策的基本策略則僅僅強調了隨遷子女入學機會的保障，而保障了基本入學機會不等于實現了受教育水平。另外，隨之而來的升學問題也進一步形成政策效果偏差的有力證明。表面上中央和地方政策的部署都依照“兩為主”的基本策略完成了任務，實質上僅僅是完成了政策目標的第一步，而升學問題的部署則必將脫離“兩為主”策略?，F實生活中在多地出現的異地高考矛盾就是最好的例子。

2. 問題屬性與政府責任相互脫節(jié)。

如果在政策制定時沒有明確的命令，執(zhí)行過程必然會形成趨利的特點，利益群體相關者各自達到自身利益最大化，從而引起政府失靈?；谇拔牡碾S遷子女義務教育的外溢性準公共產品的界定，要解決隨遷子女教育問題需要中央和地方的共同承擔。然而，中央沒有承擔提供全國性準公共產品的財政責任，中央和地方共同分擔的財政投入機制也尚未確立。

（二）問題的根源——政策制定與制度約束不相匹配

理性的分析政策制定和執(zhí)行所遇到的障礙，外部的制度約束因素是不容忽視的根源。我國在計劃經濟時代和人為禁錮人口流動狀態(tài)下形成的制度框架，即以戶籍制度為主的社會管理制度、學校管理制度以及義務教育財政制度等，構成了相對穩(wěn)固的政策環(huán)境，在很大程度上強烈制約和限制了教育領域的改革理念和可能性。

四、政策建議

首先，針對政策的制度約束，進一步推進城鄉(xiāng)戶籍制度的改革，剝離依附在戶籍上的教育、 就業(yè)、 住房、 養(yǎng)老、 醫(yī)療等各種社會福利和公共服務，使農民工子女與城市學生享有平等的教育權；其次，在政策制定過程中重新審視我國進城務工就業(yè)農民子女義務教育問題的現狀，明確總體核心目標和階段性目標；明晰地方各級政府的責任，確立相應的完成指標；構建合理的中央地方財政分擔機制，設立專項經費和合理的轉移支付制度，并對執(zhí)行較好的地方實行獎勵；再次，流入地政策執(zhí)行中進一步進行制度突破，結合當地情況制定明確的目標和責任；建立地方與區(qū)縣的分擔機制，保障教育經費的足額撥付；完善流動兒童學籍管理、流動人口綜合管理制度，逐步將學籍和戶籍相分離；各部門統(tǒng)籌安排積極協(xié)作；對社會辦學力量進行經費支持和監(jiān)管；最后，對“教育券”政策、“有條件轉移支付”、人頭補貼政策進行試點，并積極跟蹤政策的效果，對撥款方式進行改革和創(chuàng)新。

【參考文獻】

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