梁宇

摘 要 城市化進(jìn)程不斷加快，黨和政府順應(yīng)時(shí)代的需求提出“建設(shè)社區(qū)”的方案，以改善人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化生活。但是，住到城市安置社區(qū)后，原本具有較高自治性的村民卻普遍出現(xiàn)政治冷漠現(xiàn)象。現(xiàn)代化浪潮下，這種與政策方案“貌合神離”的結(jié)果為何會(huì)出現(xiàn)（可稱“政策執(zhí)行偏差 ”）？筆者力圖從組織理論和過程分析的角度分析該政策執(zhí)行偏差的原因，以期有所裨益。

關(guān)鍵詞 基層民主 安置社區(qū) 執(zhí)行偏差 組織理論 過程分析

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

在基層自治的研究中，“村民自治”、“居民自治”以及“社區(qū)管理”等一直備受學(xué)者們的青睞，然而，一些處于這些范疇交叉之處的問題卻鮮有問津，例如城市化進(jìn)程中，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后安置社區(qū)的基層民主建設(shè)的轉(zhuǎn)型方式。從公共政策學(xué)中“政策執(zhí)行偏差”的角度來考慮這個(gè)問題有較強(qiáng)解釋力，政策的目標(biāo)是對(duì)價(jià)值和利益的權(quán)威性分配，它的初衷是良性的。從政策目標(biāo)到政策結(jié)果，政策執(zhí)行是溝通兩者之間的橋梁，它是解決政策問題的根本性環(huán)節(jié)和基本途徑，同時(shí)，政策執(zhí)行的好壞也決定了政策方案能否實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)程度。因此，我們需要從政策執(zhí)行的各要素中考察。組織理論給予了筆者思考的方向——“政策執(zhí)行者”與“政策結(jié)果”之間的互動(dòng)。

一、明確政策的主客體

（一）安置社區(qū)的界定。

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村的土地不斷被大面積征用，原有的行政村用地轉(zhuǎn)化為城市用地，農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民，他們所居住的地方就是“安置社區(qū)”或者“安置小區(qū)”。

（二）界定政策執(zhí)行的主、客體與目標(biāo)。

1、政策執(zhí)行的主體。

村民們心中的政府通常是指所在地的街道辦和村委會(huì)（有時(shí)也包括基層黨委和政府），為了符合實(shí)情，作者也將這兩者當(dāng)做組織（以下稱為“政策執(zhí)行者”）來分析。同時(shí)，《意見》中的相關(guān)條文也作了如此的要求。

2、政策執(zhí)行的客體。

政策問題就是實(shí)際狀態(tài)與期待狀態(tài)之間的差距，這里，即是指設(shè)想的社區(qū)民主與原初村民自治之間的差異。政策執(zhí)行的客體也有直接客體與間接客體之分，需要加以區(qū)別。根據(jù)公共政策學(xué)的定義，這里的直接主體就是基層民主的轉(zhuǎn)型問題、優(yōu)化問題；間接客體即為農(nóng)村的原住民，或者說是安置社區(qū)與原有農(nóng)村成員的交集部分。

3、政策執(zhí)行的目標(biāo)。

政策的目標(biāo)即為所期待狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)，這里就是讓原住民通過城市化和社區(qū)的建設(shè)過上服務(wù)更加周到、管理更加有序、文化更加繁榮的環(huán)境，是一種自己當(dāng)家做主的生活環(huán)境。該政策目標(biāo)與眾不同，一方面它的考量指標(biāo)是非物質(zhì)產(chǎn)品——群眾的政治參與度，另一方面，目標(biāo)的形成是一個(gè)漸進(jìn)的過程，貫穿政策執(zhí)行始末。作者在此確定這個(gè)目標(biāo)試圖為下文分析“政策執(zhí)行偏差”的原因做鋪墊。

二、政策執(zhí)行過程分析——以組織理論為視角，以BL社區(qū)為實(shí)例

理論工具不可能是完美的，但是能夠從某一個(gè)視點(diǎn)出發(fā)反應(yīng)一種問題。分析政策執(zhí)行，這里作者試圖采用組織理論和過程分析相結(jié)合的分析工具，以之優(yōu)劣相互彌補(bǔ)，研究BL社區(qū)原有村委會(huì)（HF村）的組織行為對(duì)政策結(jié)果的影響。

（一）分析工具。

愛爾莫爾認(rèn)為，“了解組織的運(yùn)作，才能認(rèn)清原初政策設(shè)計(jì)是否在執(zhí)行中被修改和附加新意?！闭邎?zhí)行可以被看做是政策的官僚化，組織的特征影響著政策效果的實(shí)現(xiàn)。組織理論的研究重點(diǎn)放在執(zhí)行主體上，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行者的行為、屬性等方面的特點(diǎn)對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果具有能動(dòng)的影響 。組織是一個(gè)執(zhí)行功能的載體，研究組織的行為可以將影響政策執(zhí)行結(jié)果的所有因素統(tǒng)籌起來。這里，我們選取組織結(jié)構(gòu)及其功能（包含領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)、決策與管理能力以及績效水平 ）作為自變量。

然而，組織理論具有一定的缺陷，它過于強(qiáng)調(diào)對(duì)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)本身的研究，可能會(huì)模糊對(duì)政策執(zhí)行過程的分析，遺漏掉一些有意義的東西 。為了彌補(bǔ)這一個(gè)缺陷，作者融入過程分析的視角，以考察政策執(zhí)行過程中組織運(yùn)作對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果的影響。

此外，需要聲明的是，我們衡量基層自治轉(zhuǎn)型的指標(biāo)為人們的政治心理情況，或者說政治效能感。

（二）實(shí)例分析——以BL社區(qū)為實(shí)例。

執(zhí)行過程主要分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是拆遷及其以前的村民自治階段，第二個(gè)是拆遷之后向著居民自治、社區(qū)建設(shè)的方向發(fā)展的階段，時(shí)間分割點(diǎn)在2011年夏。

1、階段一：拆遷及其以前的村民自治階段。

這一階段，政策執(zhí)行者開始逐漸褪去原初的村民自治時(shí)代的功能，組織的結(jié)構(gòu)與功能伴隨著基層生態(tài)的轉(zhuǎn)型而變化。按照上級(jí)的要求，建立一個(gè)現(xiàn)代化的城市社區(qū)成為了組織執(zhí)行政策的大方向。拆遷，是其建設(shè)社區(qū)的第一步，拆遷工作的預(yù)備標(biāo)志著政策執(zhí)行的開始，政策結(jié)果也開始形成。

（1）執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)簡化，角色沖突嚴(yán)重。從HF村第五組拆遷開始，拆遷、簽約、置換費(fèi)以及安置房成為人們熱議的話題。大多數(shù)人搬離原住地，村委選舉、計(jì)生和調(diào)解等機(jī)構(gòu)人員分散，拆遷辦、所屬街道辦以及村兩委成員組成城建規(guī)劃辦公室，村委會(huì)成為上級(jí)和村民之間的疏導(dǎo)機(jī)構(gòu)。此外，村委會(huì)成員角色沖突嚴(yán)重，一方面它是上屆村民大會(huì)選舉產(chǎn)生的民眾利益代表，另一方面又要負(fù)責(zé)推行社區(qū)規(guī)劃的工作。就像二組組長所說，有“里外不是人”的尷尬。事實(shí)上，利益面前，這些人員的取向也不一樣。

（2）執(zhí)行的功能弱化、單一。可以說，該政策的執(zhí)行者并未很好的理解《意見》制定的宗旨，首先要指責(zé)組織由于認(rèn)知能力有限，未能將政策社會(huì)化的工作做扎實(shí)。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督被擱置，維穩(wěn)是上級(jí)政府和村兩委的共識(shí)。拆遷過程中，原有固著在土地、集體經(jīng)濟(jì)之上的經(jīng)濟(jì)關(guān)系解構(gòu)，已經(jīng)被現(xiàn)代文化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)消解的宗法血緣關(guān)系也無法維系村委會(huì)的地位，村委會(huì)的合法性降低。拆遷實(shí)際上就是一種博弈，HF村以國有土地為主，置換費(fèi)用較高，政府和村民之間有真實(shí)的利益矛盾。在這個(gè)環(huán)境里，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)相對(duì)適用于政府和村民，村民委員會(huì)的成員兼有以上兩種角色，因此，這種角色沖突是導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的重要原因。

（3）政策執(zhí)行結(jié)果：民眾信任度銳減。該政策的執(zhí)行結(jié)果主要地體現(xiàn)在村民的心理層面上，個(gè)體政治心理的變化一般遵照著認(rèn)知、情感和態(tài)度的順序。第一階段，即拆遷過程中，執(zhí)行主體在結(jié)構(gòu)和功能方面的變化消解了村民的信任感，歸納起來，其中的因果關(guān)系如下：第一，至于《意見》及本市制定的相關(guān)宏觀性惠民政策，執(zhí)行主體社會(huì)化工作的不力使得村民錯(cuò)誤地將拆遷看做是上級(jí)政府的尋租行為、執(zhí)行主體的自利行為。第二，村民委員會(huì)及其成員在角色上的沖突，異化了其自身的工作方式，激起了客體層面的強(qiáng)烈不滿。第三，村民委員會(huì)成為上級(jí)政府的“代理人”，村民主觀上認(rèn)為利益分配不均而產(chǎn)生相對(duì)剝奪感。第四，拆遷中，政府的強(qiáng)制性行為銷蝕了村民自治方面的政治效能感。

2、 階段二：拆遷以后的轉(zhuǎn)型階段。

其實(shí)，第二階段才真正算得上是基層民主制度的轉(zhuǎn)型期。本文的執(zhí)行主體在組織上具有承續(xù)關(guān)系，制度變遷具有路徑依賴的特征，因此，第二階段對(duì)于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)頗具意義。然而，就現(xiàn)實(shí)而言，HF村的轉(zhuǎn)型中的信任危機(jī)并未得到有效的扭轉(zhuǎn)。

（1）新建社區(qū)內(nèi)，原有執(zhí)行主體位次降低，與其他主體之間存在潛在矛盾。安置社區(qū)包含著原有的城鄉(xiāng)兩類自治結(jié)構(gòu)，二元行政管理制度經(jīng)常會(huì)帶來結(jié)構(gòu)的沖突和權(quán)力矛盾。HF村改建之后的安置社區(qū)，其基本特征是城市行政組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)非農(nóng)戶籍的居民，而農(nóng)村行政組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)農(nóng)業(yè)戶籍的村民，但時(shí)而也會(huì)出現(xiàn)交叉的窘態(tài)。雖已進(jìn)行“村轉(zhuǎn)居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，但社區(qū)干部多為原村干部，傳統(tǒng)的血親紐帶、地緣紐帶和集體經(jīng)濟(jì)利益紐帶沒有完全斷除，組織機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換不徹底?！吧鐓^(qū)”只是一種“幌子”，原有的建制依舊保留，對(duì)以服務(wù)為主體的社區(qū)建設(shè)沒有規(guī)劃認(rèn)識(shí)。另一方面，社區(qū)居民們只是期待服務(wù)，而缺少共同參與的沖動(dòng)，把自己擱置在從屬的位置上，有“原子化”趨勢(shì)。另外，與社區(qū)居委會(huì)并列存在著若干個(gè)村的村委會(huì)，影響了社區(qū)管理結(jié)構(gòu)的完整和統(tǒng)一，常有相互扯皮現(xiàn)象。

（2）原執(zhí)行主體在社區(qū)框架內(nèi)，功能發(fā)揮受限。《意見》的頒布，標(biāo)志著村民委員會(huì)功能的嬗變、精簡化。按照其精神要求，“剝離社區(qū)居（村）委會(huì)行政事務(wù)，使其集中精力組織居民自治”，那么，自治組織的功能如何實(shí)現(xiàn)呢？一方面，城市化后村委會(huì)的功能如何轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?huì)的職能？另一方面是自治組織功能的發(fā)揮能否自主化、制度化的問題，新社區(qū)的行政級(jí)別如何定位，自治機(jī)構(gòu)作為集中民意、自我管理的權(quán)力機(jī)關(guān)，上級(jí)政府“不干涉內(nèi)部事務(wù)”的尺度如何衡量？

（3）政策執(zhí)行結(jié)果：民眾感知到村委會(huì)政治上的無能。第二階段是該政策執(zhí)行主體對(duì)《意見》內(nèi)容的踐行，這一階段執(zhí)行主體的行為是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的直接導(dǎo)因。綜上所述，民眾對(duì)社區(qū)自治的冷漠主要?dú)w因于自治組織自身的原因，也就是說，原有自治組織的影響力在新建社區(qū)中受到了來自各方的限制，產(chǎn)生混亂并有所消解。從《意見》中可以看出，社區(qū)的建設(shè)中基層政府的作用是巨大的，原有自治組織對(duì)社區(qū)發(fā)展方向影響效力微弱：一方面，社區(qū)建設(shè)的初期，其內(nèi)涵的多個(gè)原有自治組織具有相互平等的地位，在爭(zhēng)取集體利益和權(quán)利中份額時(shí)，他們是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系；它們的角色、地位取決于上級(jí)政府的安排，因此，社區(qū)建設(shè)方面的能動(dòng)作用無力發(fā)揮。另一方面，社區(qū)之中，在結(jié)構(gòu)層面，黨委指導(dǎo)、制約居民委員會(huì)的工作走向；在功能方面，黨的一把手掌握社區(qū)治理的最終決定權(quán)，民眾組成的自治組織只是一個(gè)證明合法性的程序而已。

3、執(zhí)行過程總結(jié)。

很明顯，第一階段的政治冷漠是認(rèn)知層面和情感層面的，民眾的消極態(tài)度主要導(dǎo)源于執(zhí)行主體自身的角色沖突及其“經(jīng)濟(jì)人”傾向；第二階段的政治參與度低的原因主要是自治組織的政治無能。組織具有連續(xù)性，分析整個(gè)政策執(zhí)行過程，我們可以看出，政策執(zhí)行偏差的出現(xiàn)是前后兩個(gè)階段相互疊加的結(jié)果。因此，分析此類公共政策執(zhí)行需要針對(duì)不同階段就事論事、分門別類進(jìn)行。

三、政策執(zhí)行過程的相關(guān)啟示

首先，在執(zhí)行過程的初期，執(zhí)行者應(yīng)推動(dòng)政策精神和執(zhí)行方案的社會(huì)化。有關(guān)安置社區(qū)基層民主轉(zhuǎn)型的政策方案是一種政治動(dòng)員型政策，國際上社區(qū)治理的成功經(jīng)驗(yàn)給予中國官方以啟示，這種政策才應(yīng)運(yùn)而生。這一政策是上級(jí)主動(dòng)提出，并不一定獲得全面的民眾認(rèn)同，因此，執(zhí)行過程初期，在政策執(zhí)行者領(lǐng)悟政策精神的前提下，應(yīng)該將政策方案的框架與實(shí)施步驟向目標(biāo)群體普及，以共識(shí)來減少機(jī)會(huì)成本，也可消解政策執(zhí)行中目標(biāo)群體的心理抵制。

其次，注意政策的延續(xù)性，重視政策執(zhí)行主體的優(yōu)化。政策執(zhí)行不是一蹴而就的，它是一個(gè)連續(xù)的過程?，F(xiàn)存的許多研究忽視了政策具有時(shí)間上的延續(xù)性，政策結(jié)果的形成也需要一個(gè)過程，此外，最為重要的就是執(zhí)行主體的優(yōu)化。如何選取合適的政策執(zhí)行主體是值得重視的，執(zhí)行主體要脫離政策問題中涉及的相關(guān)利益，盡量以一種局外人的角色來推動(dòng)政策執(zhí)行；執(zhí)行主體應(yīng)該具備良好的公共關(guān)系能力，運(yùn)用相關(guān)的媒介維持、完善自己的形象；在我國特殊的黨政模式下，執(zhí)行主體應(yīng)該掌握較大程度的自由裁量權(quán)；政策執(zhí)行中，我國應(yīng)該逐漸重視培養(yǎng)內(nèi)生型的執(zhí)行者和組織力量，以“自下而上”的方式彌補(bǔ)“自上而下”政策的不足。

再次，上級(jí)黨和政府對(duì)政策執(zhí)行主體的監(jiān)督、控制應(yīng)貫穿整個(gè)執(zhí)行過程。加強(qiáng)整個(gè)執(zhí)行過程中執(zhí)行主體的監(jiān)督、控制是必要之舉，這是我國特殊政治情勢(shì)下較優(yōu)的選擇。在我國，針對(duì)政策執(zhí)行主體的監(jiān)督力量是多元的，但是較為有效的監(jiān)督來自于權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部，尤其是來自于執(zhí)政黨的紀(jì)律檢查，但政府外部的監(jiān)督、調(diào)控是極為有限的。政策的制定遵循“自上而下”程式，因此，政策執(zhí)行的管控也應(yīng)該由上級(jí)黨政機(jī)關(guān)來實(shí)行或委托實(shí)行。還需說明的是，處于不同地域、不同層級(jí)的黨政機(jī)關(guān)如何與中央決策精神保持一致，這就涉及到信息溝通和自由裁量權(quán)的問題：一來，健全的信息溝通網(wǎng)絡(luò)在上下級(jí)黨政機(jī)構(gòu)中形成默契；二來，下級(jí)在上級(jí)宏觀政策的指導(dǎo)下具有相應(yīng)的裁量權(quán)，可以自己處理執(zhí)行中的問題，使得政策更加符合地方特色，易于監(jiān)督?！?/p>

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

注釋：

這里的“基層民主過渡”，即由村民自治制度向著居民自治制度過渡.

公共政策執(zhí)行偏差，是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行公共政策、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，由于受到主客觀因素的影響和制約，而引起政策執(zhí)行結(jié)果偏離了既定的政策目標(biāo)、并產(chǎn)生不良后果的現(xiàn)象。（劉婕：《我國公共政策執(zhí)行偏差的原因及對(duì)策分析》，山東大學(xué)碩士論文，2009年。）

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