尋找這一問題的答案或許還得從慈善會(huì)的出生說起。慈善會(huì)是特定歷史時(shí)期下所建立的慈善機(jī)制。

慈善會(huì)這一形式在清末民國(guó)時(shí)期就出現(xiàn)了。上個(gè)世紀(jì)50年代，中國(guó)社會(huì)體制發(fā)生巨變，大陸實(shí)行社會(huì)福利國(guó)家通包下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，包括慈善會(huì)在內(nèi)的各類慈善組織和社會(huì)組織被國(guó)家取締?！按壬啤币辉~甚至在“文革”時(shí)期被徹底否定。

1993年，吉林省慈善總會(huì)作為中國(guó)第一家省級(jí)慈善會(huì)成立，組織性質(zhì)是社會(huì)團(tuán)體，1994年，中華慈善總會(huì)以全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體的身份在京成立，慈善總會(huì)在創(chuàng)立選擇名稱時(shí)，沒有選擇帶有政府行為色彩的“社會(huì)福利”，而是選擇了“慈善”。這一命名以及中華總會(huì)的成立，向全社會(huì)發(fā)出了一個(gè)“慈善”政策放開的積極信號(hào)。

隨后，全國(guó)各省，都開始著手成立各自的慈善會(huì)，各市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村慈善會(huì)也紛紛建立，覆蓋全國(guó)的慈善會(huì)系統(tǒng)基本建立。這時(shí)的慈善會(huì)主要由各地民政部門主導(dǎo)，民政部門專職或退休人員擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)工作。廣義的“慈善會(huì)系統(tǒng)”不僅是叫做“慈善會(huì)”的社會(huì)團(tuán)體，還包括以“慈善會(huì)”為名稱的社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位和基金會(huì)。

曾擔(dān)任中華慈善總會(huì)副會(huì)長(zhǎng)的徐永光告訴記者，1999年前后，慈善總會(huì)出現(xiàn)過大規(guī)模的人員調(diào)整，民政部機(jī)構(gòu)改革分流的人員進(jìn)入慈善總會(huì)。這一變化在他看來，為慈善會(huì)的團(tuán)隊(duì)帶來了深遠(yuǎn)的影響，身份關(guān)系更加復(fù)雜。

在這套龐大的系統(tǒng)下，專職人員被分為三類：社會(huì)招聘、事業(yè)單位編制和公務(wù)員編制。2011年，中民慈善中心曾對(duì)于全國(guó)30家省級(jí)慈善會(huì)進(jìn)行調(diào)研—30家慈善會(huì)中，29家慈善會(huì)會(huì)長(zhǎng)和理事長(zhǎng)均為現(xiàn)任和曾任國(guó)家公務(wù)員，剩下的一家因換屆空缺。其中，退休國(guó)家公務(wù)員19名，現(xiàn)任國(guó)家公務(wù)員共10人，在行政級(jí)別待遇上，享受省部級(jí)待遇的25人，廳級(jí)待遇4人，這一數(shù)據(jù)從一個(gè)側(cè)面反映出慈善會(huì)歷史淵源對(duì)現(xiàn)今慈善會(huì)治理結(jié)構(gòu)的影響。因此，各地市慈善會(huì)在運(yùn)作機(jī)制上多少會(huì)表現(xiàn)出政府行政工作的特點(diǎn)，如籌資管理上大多沿襲傳統(tǒng)的動(dòng)員體制甚至發(fā)文到相關(guān)單位制定認(rèn)捐。慈善會(huì)組織建設(shè)一般與相應(yīng)政府級(jí)別相對(duì)應(yīng)，下級(jí)慈善會(huì)一般為上級(jí)慈善會(huì)的團(tuán)體成員，

因?yàn)楹兔裾到y(tǒng)的密切關(guān)系，類似“慈善一日捐”的政策倡導(dǎo)也在地方慈善會(huì)屢見不鮮——“倡導(dǎo)干部、職工每人自愿捐贈(zèng)1天的工資；企業(yè)單位自愿捐贈(zèng)1天的利潤(rùn)；行政事業(yè)單位自愿捐贈(zèng)1天的工作經(jīng)費(fèi)?！?/p>

實(shí)施過程中，“自愿”難免就成為“攤派”，捐款難免成為政績(jī)工程。以至于在今年廣東省“扶貧濟(jì)困日”到來之前，不少地方政府下發(fā)了明令禁止攤派的文件。

是官還是民？

難分政府和社團(tuán)關(guān)系，隨后帶來既然是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判”的混亂關(guān)系。

一份《2012年度慈善會(huì)系統(tǒng)發(fā)展報(bào)告》指出，慈善會(huì)系統(tǒng)從成立之出與政府聯(lián)系緊密，在整合資源上具有先天優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也喪失了一定的獨(dú)立自主性。一方面，慈善會(huì)開展的項(xiàng)目有一半是以直接“發(fā)錢”提供現(xiàn)金資助形式，項(xiàng)目形式和內(nèi)容單一化，難以滿足多樣和多元社會(huì)需求。

另一方面，由于慈善會(huì)系統(tǒng)的組織與政府關(guān)系緊密，導(dǎo)致政府監(jiān)管、行業(yè)自律兩個(gè)維度的制約機(jī)制效力難以保證，同行業(yè)其他組織一樣處于政府被動(dòng)監(jiān)管狀態(tài)，在公眾問責(zé)時(shí)，慈善會(huì)系統(tǒng)的組織回應(yīng)往往陷入被動(dòng)局面。

而在徐永光眼中，“政府壟斷”更嚴(yán)重的影響是，造成中國(guó)慈善行業(yè)的生態(tài)危機(jī)，政府掌握太多資源，“既當(dāng)規(guī)則制定者，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，還當(dāng)裁判員”。

2011年11月，徐永光在一個(gè)名為《中國(guó)慈善體制改革路線圖》的演講中，公開表示，“中華慈善總會(huì)發(fā)票風(fēng)波”是一個(gè)壟斷危機(jī)?！爸腥A慈善總會(huì)秘書長(zhǎng)劉國(guó)林接受中央電視臺(tái)采訪的時(shí)候，說我們一年開出去4萬張發(fā)票，我們只有40個(gè)工作人員（退休人員）。我們一年開出4萬張發(fā)票，怎么管得過來？”。徐永光憤憤地說：“資源多到了這個(gè)程度，而我們的草根組織是無米之炊?！?/p>

49歲的劉佑平也清楚地看到慈善會(huì)體系目前存在的問題。

“現(xiàn)在專業(yè)人才不夠，專業(yè)化程度不夠。他們可以想做事，就是沒有特別大的起色，歷史包袱太重了。一個(gè)是承載了老百姓太多的期望，行業(yè)太多的期望，能力不夠；二是背了民政部政社分開的壓力，幫了政府的忙，害了自己?！?/p>

2013年5月，北京中民慈善大樓，劉佑平頂著一頭蓬松的花白頭發(fā)，帶著濃重的湖南口音對(duì)記者說道。他現(xiàn)在的身份是中民慈善捐助信息中心理事、副主任，中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)副秘書長(zhǎng)、長(zhǎng)沙市慈善會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。

不過劉佑平認(rèn)為，慈善會(huì)系統(tǒng)背靠政府只是一個(gè)表象，實(shí)際的情況更為復(fù)雜，接受政府資助、由政府退休官員擔(dān)任負(fù)責(zé)人都不能作為判斷慈善會(huì)不獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)，是否能按照自己的價(jià)值使命獨(dú)立運(yùn)行才是關(guān)鍵問題。在他看來，慈善會(huì)并不需要為獨(dú)立而排斥政府的官員和資金，只需要做到兩條：一是作為獨(dú)立法人依法行事，二是吸引更為多元、跨界的人才。

“我們不能憑此判斷要去行政化，認(rèn)為政府的公務(wù)員不能同時(shí)兼職。我們的體制跟西方體制完全不同，所以不能用結(jié)果去進(jìn)行比較，不然就會(huì)出現(xiàn)很多誤傷，如果斬?cái)喔穆?lián)系，不要政府資助，也會(huì)死掉。”劉佑平說。

對(duì)于政社分開中的人員分流，他擺了擺手，不愿意多談，“我也是其中一員，我們內(nèi)部看不清楚，最好讓別人說。”

據(jù)中民慈善中心調(diào)研過的30家慈善會(huì)資料顯示，這些慈善會(huì)的行政成本基本都控制在1%以下。2011年，中華慈善總會(huì)首次公布人員薪酬水平，年薪僅4萬元。表面上的低工資、低成本，實(shí)際上則是在政社不分的體制下，將人員和管理成本轉(zhuǎn)移給了政府。

是社團(tuán)，還是基金會(huì)？

2013年5月9日，民政部網(wǎng)站公布了2012年度基金會(huì)、非內(nèi)地居民擔(dān)任法定代表人的基金會(huì)的評(píng)估等級(jí)，其中5A級(jí)基金會(huì)11家，中華慈善總會(huì)獲評(píng)5A級(jí)。

實(shí)際上，早在2008年中華慈善總會(huì)就已經(jīng)被評(píng)為5A級(jí)基金會(huì)?！澳氵M(jìn)了中華慈善總會(huì)，你就會(huì)看到寫著“5A級(jí)基金會(huì)”，這很奇怪，怎么寫著基金會(huì)呢？”徐永光指出，將中華慈善總會(huì)評(píng)為基金會(huì)是民政部法外開恩的做法。

徐永光所言的“法外開恩”，實(shí)則是慈善會(huì)只需要參照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，而作為社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的慈善會(huì)，卻擁有一般社團(tuán)所不具備的“公募權(quán)”，享受公募基金會(huì)的待遇。

因?yàn)榭梢怨迹谑谴罅棵耖g善款流入了政府的口袋，由政府操盤。徐永光認(rèn)為這種狀況很奇怪，因?yàn)椤笆澜缟隙际钦ㄥX購(gòu)買民間組織的服務(wù)，中國(guó)正好倒過來，是民間出錢購(gòu)買政府的服務(wù)。”

徐永光指出，在現(xiàn)行慈善會(huì)體系下，捐款人看不到自己的捐款流向，受惠人甚至受惠地區(qū)的政府，也看不到這些來自民間的捐款，“他們看到的全是政府項(xiàng)目，全是政府在花錢?！备挥谜f無法扶持當(dāng)?shù)夭莞鶛C(jī)構(gòu)在地方工作。

劉佑平在地方慈善會(huì)做培訓(xùn)的時(shí)候，曾與某地方慈善會(huì)領(lǐng)導(dǎo)辯論一番。地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，地方政府拿了地方慈善會(huì)的善款，也是為社會(huì)做服務(wù)，既然目的一樣，是無可厚非的。劉佑平告訴他，雖然目的一樣，但善款使用需要對(duì)捐贈(zèng)人負(fù)責(zé)，捐贈(zèng)人是不會(huì)同意的。兩人為此爭(zhēng)論不休。

不透明的官辦NGO

至今，在慈善會(huì)的官方網(wǎng)站上，公眾也只能看到2011年度的工作報(bào)告，以及2010年之前的審計(jì)報(bào)告?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定基金會(huì)理事會(huì)應(yīng)該每年召開兩次，理事人數(shù)應(yīng)為5-25人，其中領(lǐng)取報(bào)酬的理事不得超過三分之一。而慈善總會(huì)的章程規(guī)定為理事會(huì)每年一次，總會(huì)的理事人數(shù)共有94人，常務(wù)理事25名，其中有13人領(lǐng)取薪酬（信息來源《2011年中華慈善總會(huì)年報(bào)》）。

中華慈善總會(huì)于2011年曾向媒體公布要投入3000萬建立信息公開平臺(tái)，但兩年過去，官網(wǎng)仍然是“籌備階段”，信息公開一欄也只有捐款明細(xì)。在前不久召開的“中華慈善總會(huì)第四次代表大會(huì)”上，總會(huì)再次承諾，將會(huì)針對(duì)官方網(wǎng)站薄弱的情況，著手對(duì)現(xiàn)有網(wǎng)站進(jìn)行優(yōu)化、升級(jí)，并積極籌備新的官方網(wǎng)站。

在《2012年度中國(guó)慈善透明報(bào)告》中，“公益慈善組織透明度TOP100”年度透明指數(shù)的評(píng)分中，慈善會(huì)僅占10個(gè)席位，這一總數(shù)僅僅占全國(guó)慈善會(huì)系統(tǒng)總量的0.55%。慈善會(huì)整體信息透明度狀況不佳，距離公眾對(duì)慈善組織和項(xiàng)目信息公開透明的期待相距甚遠(yuǎn)。

雖然地方慈善會(huì)正在逐漸改革，但令令基金會(huì)中新網(wǎng)CEO程剛頗感失望的是，中華慈善總會(huì)至今沒有任何變化，不僅在信息公開的機(jī)制上沒有任何改變，甚至連主頁網(wǎng)頁也經(jīng)常打不開。作為致力于基金會(huì)透明度及行業(yè)自律的專家，程剛對(duì)于慈善會(huì)相關(guān)信息了解也依舊停留在局外。

慈善會(huì)的改革

而與信息透明化程度的增長(zhǎng)速度相比，近年來慈善會(huì)系統(tǒng)接受的捐贈(zèng)增長(zhǎng)頗為可觀。

據(jù)《中國(guó)慈善會(huì)發(fā)展報(bào)告》顯示，近5年來，慈善會(huì)捐贈(zèng)接受總量整體呈現(xiàn)穩(wěn)步上升姿勢(shì)，近兩年更是達(dá)到全國(guó)捐款總額的四分之一左右，2011年全國(guó)慈善會(huì)系統(tǒng)接受捐贈(zèng)物資總額達(dá)203.89億元。僅中華慈善總會(huì)的捐贈(zèng)收入就高達(dá)65億元，上億元的巨額捐款中，藥品捐贈(zèng)占了絕大多數(shù)比例，僅格列衛(wèi)、易瑞沙、特羅凱和多吉美等藥品捐贈(zèng)額就達(dá)到59.01億元?！按壬漆t(yī)療陽光救助工程”的募集總額達(dá)2.47億元，這兩項(xiàng)就占據(jù)年度捐贈(zèng)收入的94.32%。

由于缺乏項(xiàng)目運(yùn)作的透明性，坊間一直流傳著對(duì)贈(zèng)藥項(xiàng)目的質(zhì)疑，爭(zhēng)議最大的是“格列衛(wèi)”援助項(xiàng)目，該項(xiàng)目實(shí)施“買三送九”政策，即患者購(gòu)買三個(gè)月，送九個(gè)月。實(shí)際上，購(gòu)買三個(gè)月的藥品費(fèi)用便高達(dá)8萬元，并非所有“買三”的患者最后都能得到“贈(zèng)九”的資格，捐贈(zèng)方式不僅手續(xù)繁雜，而且審批過程不透明，也曾有媒體披露過紹興億萬富翁騙取價(jià)值高達(dá)50多萬藥品的事例。

由于中華慈善總會(huì)和下屬會(huì)員單位關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，在記者的調(diào)查過程中，不少業(yè)內(nèi)人士直言，慈善會(huì)是個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)，外人很難深入，而且，每個(gè)地方的情況都不一樣。

目前，獲得業(yè)內(nèi)人士一致認(rèn)可的上海慈善基金會(huì)，從1994年誕生之日起就以基金會(huì)的運(yùn)作方式運(yùn)行，在國(guó)內(nèi)的慈善會(huì)體制改革中走在前列，曾連續(xù)兩年被福布斯評(píng)為中國(guó)最透明的25家基金會(huì)之一，正在嘗試做聯(lián)合勸募的探索。

但基金會(huì)秘書長(zhǎng)方國(guó)平坦言，對(duì)于地方慈善會(huì)，政社分開的改革仍然在緩慢進(jìn)行，慈善會(huì)同樣面臨著人才難求的問題，沒上海慈善基金會(huì)成立之初，因人才難覓，政府提供了15個(gè)事業(yè)編制，在政社分離的要求下，這15個(gè)事業(yè)編制將隨相關(guān)人員的退休而消失。但沒有了事業(yè)編制，慈善組織工作人員待遇低，人才依舊是問題。所以上海慈善基金會(huì)下屬的17個(gè)區(qū)縣慈善會(huì)中，依舊有才會(huì)出現(xiàn)反聘政府官員或者民政部領(lǐng)導(dǎo)兼職慈善會(huì)負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象。作為基金會(huì)的慈善會(huì)從業(yè)人員的社保和各方面制度都仍然需要政策性的突破，在方國(guó)平看來，仍然需要民辦事業(yè)單位與官辦事業(yè)單位一視同仁的頂層設(shè)計(jì)。

在劉佑平看來，慈善會(huì)的改革必須和整個(gè)社會(huì)體制、政治體制的改革相關(guān)聯(lián)，不能抽離開來談改革，“慈善會(huì)的改革需要基本制度的保障，否則再好的改革設(shè)計(jì)，都有可能讓部門利益和小集團(tuán)利益會(huì)斷送改革。”

他指出：“一個(gè)最簡(jiǎn)單的改革就是，政府放開，讓他亂，亂才起色。向三十多年前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革學(xué)習(xí)，放開組織，放開所有束縛，讓市場(chǎng)做出選擇。無論是官辦還是民辦，一律把它放在市場(chǎng)的公平環(huán)境下，相信市場(chǎng)自我的調(diào)節(jié)能力，組織自我會(huì)優(yōu)勝劣汰?！?/p>

（本刊記者王輝對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）