葉宇婷

歡迎進(jìn)入“楚門的世界”。

如今的公共空間里，攝像頭遍布，極有無孔不入之勢，有人將其比喻為“楚門的世界”。國內(nèi)公共視頻監(jiān)控的行業(yè)龍頭海康威視2012年年報(bào)披露的銷售量就達(dá)570萬套（含前后端），增長37%。有投行的報(bào)告曾保守估計(jì)全國公共攝像頭不少于4000萬臺。

與攝像頭數(shù)量的突飛猛進(jìn)相比，公共攝像頭的安裝與管理仍處于無法可依的尷尬之境。

近兩年來，各地陸續(xù)出臺《公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》。一份管理辦法能否管起如此數(shù)量龐大的公共攝像頭？對此，《中國周刊》記者采訪了上海政法學(xué)院教授湯嘯天，后者是《公共場所監(jiān)控圖像采集利用與隱私權(quán)保護(hù)》課題組作者之一。

四年無進(jìn)步

《中國周刊》：2009年，你參與過《公共場所監(jiān)控圖像采集利用與隱私權(quán)保護(hù)》課題研究。這個(gè)課題的研究背景是什么？

湯嘯天：這是上海市政府行政法制研究所的課題。當(dāng)時(shí)城市中公共場所的攝像頭越來越多，實(shí)際操作中問題卻不斷，這方面的法律又是空白的。攝像頭的安裝到底要不要政府審批，誰可以申請安裝，要不要統(tǒng)一規(guī)劃，這些都是問題。公共攝像頭安裝和使用的權(quán)利邊界也不清楚。還有一個(gè)突出問題是，公共攝像頭的安裝和使用與公民的隱私權(quán)間矛盾沖突不斷，經(jīng)常出現(xiàn)涉嫌侵犯公民隱私的情況。

《中國周刊》：據(jù)你們的課題研究，哪些情況下公共攝像頭的使用容易侵犯公民的隱私？

湯嘯天：幾乎公共攝像頭安裝和使用的每一個(gè)部分都有出現(xiàn)侵犯公民隱私的情況。首先，沒有法律法規(guī)確定公共攝像頭的具體安裝范圍，有些就會安到不應(yīng)該安的地方，就有可能侵犯到公民的隱私；其次，攝像頭指向哪兒，方向指向不對，也可能侵犯到公民的隱私，有的公共攝像頭都能拍到別人家的窗戶里；再次，由于監(jiān)控人員選拔不當(dāng)，職業(yè)素質(zhì)不夠，違規(guī)操作也可能侵犯公民隱私；最后，監(jiān)控內(nèi)容保存不當(dāng)，非法流出更是侵犯公民的隱私。

《中國周刊》：據(jù)課題完成已有4年，當(dāng)時(shí)存在的問題現(xiàn)在是否有所改善？

湯嘯天：問題反而更突出了。近年來，地方在公共攝像頭上的資金投入越來越大，有的甚至是超范圍安裝。之前重慶投入50個(gè)億新增公共攝像頭，這樣的情況在全國并不罕見。全國在大規(guī)模安裝攝像頭，與之相對的是，公共攝像頭安裝依舊缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，以前存在的問題依然存在，安裝主體和程序存在的問題仍然沒有解決。這樣下去是很危險(xiǎn)的，剎不住車。

《中國周刊》：如今監(jiān)控?cái)z像頭隨處可見，從馬路到學(xué)校、商場，那這些攝像頭的安裝范圍是什么？

湯嘯天：準(zhǔn)確的說應(yīng)該叫做公共空間圖像監(jiān)控系統(tǒng)。這是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。包括通常我們所說的廣場、公園、交通樞紐、商場等完全開放的公共場所，還有工廠、企業(yè)、研究所等工作場所。工作場所像單位內(nèi)部的空間，它也不是對外經(jīng)營的空間，也可以設(shè)置探頭。最后還有一些私人空間。

就完全開放的公共場所來說，按我的理解，是由政府提供給社會公眾進(jìn)行活動的場所，不需要任何身份識別即可進(jìn)入。工作場所也都有它的開放性，但它們的開放性都比不上完全開放的公共場所，可以視為“半開放空間”。

除由私權(quán)利分割的私有空間以外，也存在公共空間，比如一幢樓建立起來，若干戶人家都是由物理空間分割的，里面有提供給公眾進(jìn)行活動的公共空間，如：電梯、公共樓道、大堂，這些都屬于開放空間。此外，還有半公共空間，比如同一樓層共用的走道。半公共空間也具有一定的開放性。

《中國周刊》：目前公共場所中的監(jiān)控?cái)z像頭，既有公安、交通、城管等政府部門安裝的，又有組織、個(gè)人安裝的。我國現(xiàn)行法律對于安裝的主體是否有相關(guān)的規(guī)定？誰有權(quán)在公共場所中安視頻監(jiān)控設(shè)備？

湯嘯天：現(xiàn)在的規(guī)定不夠細(xì)化。我的觀點(diǎn)是按照以下原則：第一，誰主管誰負(fù)責(zé)。公共空間里是有相對應(yīng)的責(zé)任主體的，比如一個(gè)交通樞紐點(diǎn)，誰主管誰就負(fù)責(zé)在那里安裝攝像探頭；第二，誰負(fù)責(zé)誰監(jiān)控，誰對一個(gè)場所的治安有責(zé)任，就可以監(jiān)控；第三，誰監(jiān)控誰對圖像的合法性、安全性負(fù)責(zé)。合法性和安裝的位置有關(guān)，你不能把它安到更衣室去了，安全性是說你得保證這些監(jiān)控內(nèi)容不流出去。

管理無法可依

《中國周刊》：我國是否有針對公共空間監(jiān)控?cái)z像頭的安裝質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)？

湯嘯天：這里面有幾個(gè)問題。一是，缺少監(jiān)控設(shè)備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)警察通過監(jiān)控錄像找犯罪嫌疑人時(shí)，圖像模糊度很大。真正要用到監(jiān)控圖像時(shí)，它就用不上了。要有關(guān)于監(jiān)控設(shè)備清晰度的標(biāo)準(zhǔn)；二是，缺少監(jiān)控設(shè)備安裝的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；三是，缺少監(jiān)控圖像的保管標(biāo)準(zhǔn)。換句話說，這些監(jiān)控圖像是保留3個(gè)月呢，還是保留6個(gè)月。

《中國周刊》：這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由全國統(tǒng)一出臺，還是各地自行規(guī)定？

湯嘯天：至少應(yīng)該由地方先建立起標(biāo)準(zhǔn)來，然后慢慢再全國統(tǒng)一，因?yàn)楦鞯氐慕?jīng)濟(jì)差異很大。

《中國周刊》：公共空間監(jiān)控?cái)z像頭的安裝是否需要審批？由誰審批？

湯嘯天：原則上應(yīng)該要有規(guī)劃和審批，但據(jù)我了解目前還沒有相關(guān)規(guī)定。我本人主張實(shí)行備案制，安裝的主體要去公安機(jī)關(guān)備案。如果備案時(shí)發(fā)現(xiàn)有探頭安到了不應(yīng)該安的地方，就不能通過?，F(xiàn)在的探頭安裝非常亂。但備案的審查力度相對比較弱，可以靠抽檢的辦法來部分彌補(bǔ)。

《中國周刊》：審批完后，誰來監(jiān)督監(jiān)控設(shè)備的使用？

湯嘯天：誰安裝誰負(fù)責(zé)，如果你違規(guī)，那是你安裝者的責(zé)任。但到公安機(jī)關(guān)備了案不是就完了，他們也是有監(jiān)督責(zé)任的。這更多的是一種事后審查，出了問題，再追責(zé)任。

《中國周刊》：橫向比較其他國家，我國對于公共監(jiān)控?cái)z像頭的管理處于什么水平？

湯嘯天：我們國家還處于起步階段，最大的問題是立法跟不上，都是粗線條的，沒有統(tǒng)一的法規(guī)，只有一些地方性法規(guī)，管不起來，全國性的還沒有。所以目前監(jiān)控?cái)z像頭的安裝、管理仍然處在無法可依的狀態(tài)。

“對空間不對人”

《中國周刊》：公共空間的監(jiān)控內(nèi)容是什么？

湯嘯天：具體應(yīng)該是監(jiān)控公共空間里發(fā)生的情況，是空間的狀況，而不是具體針對里面的人。什么時(shí)候出現(xiàn)了煙，什么時(shí)候出現(xiàn)了火，什么時(shí)候出現(xiàn)了人流的聚集、車輛的沖撞。通俗點(diǎn)說就是，對空間不對人。

《中國周刊》：監(jiān)控內(nèi)容應(yīng)由誰管理？如何管理？

湯嘯天：由監(jiān)控人員負(fù)責(zé)管理。要把握兩點(diǎn)，一是，監(jiān)控室應(yīng)該有準(zhǔn)入制度，不是任何人都可以進(jìn)，而且應(yīng)該有針對監(jiān)控人員職業(yè)素質(zhì)的規(guī)章制度；二是，監(jiān)控人員要對圖像資料的安全性負(fù)責(zé)，不能隨意流出。

《中國周刊》：誰可以查看監(jiān)控錄像，什么情況下可以查看，我國法律有相關(guān)規(guī)定嗎？

湯嘯天：沒有。理論上來講，應(yīng)該有針對監(jiān)控內(nèi)容的管理規(guī)章制度。而且應(yīng)有這樣一個(gè)原則，負(fù)責(zé)圖像監(jiān)控的人可以隨時(shí)回放查看。這里面還涉及一個(gè)對既往圖像查看的問題，比如有人提出要查看3天前的錄像，負(fù)責(zé)圖像監(jiān)控者是需要對此把關(guān)的，他負(fù)這個(gè)責(zé)任，就要把這個(gè)關(guān)。

涉及國家安全、刑事偵查、人民法院依職權(quán)調(diào)查的，圖像監(jiān)控者應(yīng)該協(xié)助。

《中國周刊》：一些監(jiān)控內(nèi)容是否應(yīng)該主動向公眾公開？

湯嘯天：沒有必要。對公共空間進(jìn)行圖像監(jiān)控，只是為了確保它的安全。只要確保了公共空間的安全，就沒有必要再公開監(jiān)控內(nèi)容。公共空間監(jiān)控圖像內(nèi)容是不列入《政府信息公開條例》的。

用法律替代“辦法”

《中國周刊》：有觀點(diǎn)認(rèn)為，個(gè)人在公共空間是不存在隱私權(quán)的。對此，您如何看待？

湯嘯天：個(gè)人在公共空間是存在隱私權(quán)的，而且個(gè)人的隱私權(quán)在這里容易暴露。如果一個(gè)人在公共空間主動暴露自己的隱私部位，或者作出親昵行為，那視為自行放棄隱私權(quán)的保護(hù)。

個(gè)人自行放棄隱私權(quán)保護(hù)的情況下，如果攝像探頭屬正常監(jiān)控，那不存在問題。但如果這些監(jiān)控內(nèi)容流出，就面臨違規(guī)的問題。

有時(shí)，公共空間圖像監(jiān)控內(nèi)容可能需要公布出來，比如要查找某一個(gè)人，應(yīng)該按照最小限度去處理，能不用這個(gè)手段就不用這個(gè)手段，必須要用這個(gè)手段的話，對無關(guān)人員要進(jìn)行技術(shù)處理。

《中國周刊》：哪些情況下算是公共空間監(jiān)控圖像侵犯了個(gè)人的隱私？

湯嘯天：公共空間圖像監(jiān)控的是空間狀態(tài)，而不是人。如果公共空間里有親昵行為，鏡頭有拉伸動作，就涉嫌侵犯個(gè)人隱私。這是監(jiān)控設(shè)備的指向問題。其次，如果拍攝范圍及程度超出維護(hù)公共安全的需要，就可能涉嫌侵犯個(gè)人隱私。比如探頭裝在了一個(gè)比較低的位置，而且朝上，這是監(jiān)控裙底。還有一個(gè)是，未經(jīng)當(dāng)事人的許可對其進(jìn)行了跟蹤和秘密拍攝。

《中國周刊》：如果監(jiān)控內(nèi)容侵犯了個(gè)人的隱私，責(zé)任人應(yīng)該面臨什么樣的懲罰？

湯嘯天：目前針對公共空間圖像侵犯個(gè)人隱私還沒有針對性、細(xì)化的法律規(guī)定。

對于個(gè)人的隱私權(quán)保護(hù)，我國民法有規(guī)定：禁止以窺視、竊聽、刺探、披露等方式侵害他人的隱私；收集、儲存、公布涉及自然人的隱私資料，應(yīng)當(dāng)征得本人同意，但法律另有規(guī)定的除外。國家刑法也有針對個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)規(guī)定：國家機(jī)關(guān)或者金融、電信、交通、教育、醫(yī)療等單位的工作人員，違反國家規(guī)定，將本單位在履行職責(zé)或者提供服務(wù)過程中獲得的公民個(gè)人信息，出售或者非法提供給他人，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或拘役，并處或者單處罰金。

對于什么是個(gè)人信息、什么是公布個(gè)人信息的行為、什么是濫用個(gè)人信息的行為，刑法并沒有說清楚。我國目前比較多個(gè)人靜態(tài)信息的倒賣，如電話號碼、郵箱地址。如果不加緊對視頻等個(gè)人動態(tài)信息進(jìn)行監(jiān)管，將會出現(xiàn)更多關(guān)于個(gè)人動態(tài)信息的倒賣。

《中國周刊》：我國是否有針對監(jiān)控內(nèi)容外泄后的補(bǔ)救措施？

湯嘯天：目前還沒有專門的細(xì)化措施。但如果由于監(jiān)控內(nèi)容外泄侵犯了個(gè)人隱私，除了通過上述司法途徑以外，還可以通過行政管理的手段，監(jiān)控內(nèi)容的外泄是要追究管理責(zé)任的。

對于監(jiān)控內(nèi)容外泄導(dǎo)致的個(gè)人隱私被侵犯，應(yīng)該有一定的權(quán)利救濟(jì)途徑，權(quán)利救濟(jì)的前提是要有訴，有人去告，提供主動的補(bǔ)救措施目前還不太可能。

《中國周刊》：近兩年來，各地陸續(xù)出臺針對公共攝像頭的管理辦法。為什么是辦法，而不是法？這些管理辦法的局限性在哪里？

湯嘯天：你去翻看這些管理辦法就會發(fā)現(xiàn)，在沒有全國統(tǒng)一法規(guī)的情況下，各地的管理辦法都不同，詳略程度也不同，沒有一個(gè)應(yīng)該擬定成什么樣的標(biāo)準(zhǔn)。地方性的管理辦法相對公共攝像頭安裝使用上存在的問題，依然不夠詳細(xì)，安裝主體和程序上應(yīng)該解決的問題依舊沒有解決。

《中國周刊》：出臺針對公共攝像頭的全國性法律法規(guī)的困難在哪里？

湯嘯天：公共攝像頭安裝和使用牽涉到很多部門，部門間是有利益分配的。我國是部門立法，由誰來牽頭？部門立法無法避免的情況是，這個(gè)部門會把本部門的利益鑲嵌進(jìn)法律法規(guī)中。我個(gè)人的建議是實(shí)行開門立法，公開征集立法草案，北京、上海、廣州等城市都應(yīng)該有研究機(jī)構(gòu)參與其中，做到平衡。再一個(gè)，公共攝像頭安裝使用中存在的爭議太多，而且都沒有解決。比如安裝主體，誰都想爭。最后是，每個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，統(tǒng)一的法律法規(guī)到地方具體執(zhí)行也有困難。