廖敏

【摘要】文章在簡(jiǎn)要概述新制度主義理論的基礎(chǔ)上，利用歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義等相關(guān)觀點(diǎn)，剖析政府采購制度中的各種腐敗行為，并探討政府采購制度的完善良策，提出不斷升級(jí)政府采購制度符號(hào)、打造政府采購中的可信承諾文化、不斷完善政府設(shè)租人監(jiān)管機(jī)制等建議。

【關(guān)鍵詞】政府采購制度 行為規(guī)避 新制度主義

近年來，許多政府紛紛建立政府采購制度，希翼能夠彌補(bǔ)原先資源配置方式所導(dǎo)致的各種問題，并試圖創(chuàng)建一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的平臺(tái)。然而，就像新制度主義指出的那樣，任何一項(xiàng)政治制度如果沒有有效處理個(gè)體與行為之間的關(guān)系，其制度的漏洞就逐漸呈現(xiàn)出來。

新制度主義理論的基本內(nèi)涵

新制度主義作為一個(gè)重要標(biāo)簽，集合了其產(chǎn)生時(shí)代的許多政治研究成果。在該成果集合中，歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義則為許多研究者所關(guān)注，并在公共管理領(lǐng)域日益廣泛運(yùn)用。新制度主義主要圍繞“制度與行為”之間的關(guān)系進(jìn)行探討。歷史制度主義從制度與行為的發(fā)展視角展開，它指出，制度的變遷并不是理性選擇的結(jié)果，在現(xiàn)實(shí)中存在各種利益群體的阻力，所以制度變遷不僅僅是取決于當(dāng)前某些人的觀點(diǎn)和振臂高呼，而需要考慮以前制度發(fā)展和選擇的干擾。理性選擇制度主義則基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性假設(shè)—“理性人”，理性選擇主義強(qiáng)調(diào)制度對(duì)個(gè)體的約束功能，然而制度并沒有能夠有效地塑造個(gè)體的選擇偏好，從而失去了制度的教化功能。但是，個(gè)體偏好選擇對(duì)制度的改革具有重要的影響。社會(huì)學(xué)制度主義則重點(diǎn)關(guān)注了社會(huì)文化對(duì)制度的影響，它強(qiáng)調(diào)，個(gè)體之所以要遵守制度規(guī)范，是因?yàn)檫@些規(guī)范早已通過各種社會(huì)化途徑內(nèi)化到每一個(gè)個(gè)體內(nèi)心世界當(dāng)中，個(gè)體的行為應(yīng)當(dāng)被理解為是社會(huì)規(guī)范的體現(xiàn)，無論是當(dāng)個(gè)體自覺遵守規(guī)范的時(shí)候，還是當(dāng)個(gè)體是無意識(shí)地遵守規(guī)范的時(shí)候都是如此。

政府采購中的腐敗行為分析

政府采購制度雖能夠有效地治理腐敗現(xiàn)象，但美國學(xué)者麥基尼卻強(qiáng)調(diào)，政府采購?fù)鶗?huì)對(duì)腐敗行為起到較大的誘惑作用或者說提供更多的機(jī)會(huì)。當(dāng)前，我國“天價(jià)采購”現(xiàn)象頻現(xiàn)，輿論驚呼“陽光采購”變成了“陽光腐敗”，政府采購讓腐敗走進(jìn)“春天里”。這在某種程度上反映了我國政府采購制度存在不足。

政府采購制度要素沖突導(dǎo)致紊亂。20世紀(jì)80年代開始，政治學(xué)領(lǐng)域中興起了一個(gè)新制度主義熱潮，其中，歷史制度主義產(chǎn)生了重大影響。保羅·皮爾森和瑟達(dá)·斯科克波爾概括了歷史制度主義的三大特征：“集中關(guān)注那些重大的結(jié)果或令人迷惑的事件；突出事件的背景與變量的序列；以追尋歷史進(jìn)程的方式來尋求對(duì)事件和行為作出解釋?！雹贇v史制度主義學(xué)派很少強(qiáng)調(diào)制度是某一行為產(chǎn)生某一政治后果的唯一原因，需要系統(tǒng)的理解問題產(chǎn)生的原因。政府采購制度作為一種新型的政府服務(wù)符號(hào)，伴隨著長時(shí)間的發(fā)展，特別是我國進(jìn)入21世紀(jì)的快速發(fā)展時(shí)期，其變量序列在不斷變換，然而，現(xiàn)有政府采購制度卻缺乏足夠的變化，從而導(dǎo)致了變量序列與制度符號(hào)之間的矛盾，這也引發(fā)了政府采購中的大量腐敗現(xiàn)象。雖然，2010年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例（征求意見稿）》，但是現(xiàn)有的政府采購并沒有有效地解決與其他符號(hào)系統(tǒng)之間的沖突或矛盾，例如，《政府采購法》與《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》之間存在的矛盾，沒有合理的界定國貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題等，從而導(dǎo)致了大量的漏洞出現(xiàn)，并成為某些腐敗分子乘虛而入的“鼠”洞。

政府采購中傳統(tǒng)文化信仰難以攻破。當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，以法制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)文化尚待建立，在這種文化的“真空期”，容易出現(xiàn)“文化震蕩”。許多政府管理者在多樣化的文化中容易迷失自我，從而產(chǎn)生許多心理不適或行動(dòng)困惑。在很長一段時(shí)間內(nèi)，我國都是實(shí)現(xiàn)分散性的政府采購，各單位采購資金管理自由，導(dǎo)致暗箱操作現(xiàn)象嚴(yán)重，采購官員幾乎不受任何限制，從而導(dǎo)致政府采中購腐敗現(xiàn)象日益嚴(yán)重。雖然，我國在逐漸規(guī)范政府采購制度，但是傳統(tǒng)的采購文化堡壘較為堅(jiān)固，難以在短時(shí)間內(nèi)建立新的政府采購文化。

政府采購參與者的理性動(dòng)機(jī)不純。理性選擇制度主義的方法論本質(zhì)上是一種方法論的個(gè)人主義。但它代表了理性選擇理論內(nèi)部的“理性”對(duì)“制度”的讓步，主要從制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論移植了產(chǎn)品、交易成本的理論，從而形成了自己的理論分析框架。理性選擇制度首先是基于“理性”人性假設(shè)的前提，但又承認(rèn)政治制度的重要作用，這是由于制度可以利用信息和空間的創(chuàng)設(shè)，從而能夠刺激理性人的選擇方向和條件。在理性選擇制度主義看來，政治活動(dòng)容易步入許多集體活動(dòng)的困境，因此，許多個(gè)體在當(dāng)前制度限制下的策略性行為和博弈行為，其政治目的就是為了獲取自身利益最大化。“公共選擇理論認(rèn)為，官僚也是追求個(gè)人利益或效用最大化的‘經(jīng)濟(jì)人”②。在許多學(xué)者看來，政府行為建立的假設(shè)是基于公共利益的社會(huì)福利最大化，然而，政府中人也不能脫離“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。政府采購人員具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征，政府采購中尋租行為的出現(xiàn)實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)利益交換。在設(shè)租和尋租的過程中，通過個(gè)人財(cái)富需求的滿足和企業(yè)利益獲取的動(dòng)機(jī)有效融合，從而導(dǎo)致了尋租行為的根本動(dòng)因—利益驅(qū)動(dòng)。因此，許多政府官員在尋租的過程中逐漸投機(jī)成為獲利人。

對(duì)我國政府采購中腐敗行為規(guī)避的思考

政府采購制度就是要?jiǎng)?chuàng)造出一套“好”的符號(hào)體系，鼓勵(lì)正確的采購行為，約束錯(cuò)誤的腐敗行為，從而提高政府采購這一社會(huì)治理工具的有效性，實(shí)現(xiàn)政府“善治”的目標(biāo)。

政府采購制度符號(hào)的不斷升級(jí)。歷史制度主義從經(jīng)濟(jì)學(xué)中借用了“路徑依賴”概念，并在廣義和狹義層面構(gòu)建了自身的路徑依賴?！皬V義上的路徑依賴就是指前一階段的事件可能會(huì)對(duì)后一階段的事件產(chǎn)生某種影響和制約作用；狹義上的路徑依賴則主要通過‘報(bào)酬遞增一詞來表現(xiàn)自己的意義，即一旦進(jìn)入某種制度模式之后，沿著同一條路深入下去的可能性會(huì)增大，其原因在于，這一制度模式提供了相對(duì)于其他制度之下更大的收益”③。伴隨著我國政府采購制度的完善，政府采購指的“報(bào)酬遞增”效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，因此，雖然現(xiàn)有政府采購制度存在某些不完善，但是合理地完善現(xiàn)有的制度符號(hào)系統(tǒng)將能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“報(bào)酬遞增”。首先，政府采購制度與其他制度符號(hào)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，對(duì)于《招標(biāo)投標(biāo)法》已經(jīng)詳細(xì)且科學(xué)界定的、適用于《招標(biāo)法》的內(nèi)容，《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有規(guī)定的政府采購內(nèi)容，《政府采購法》需要進(jìn)一步的完善，或可以通過相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章作出規(guī)定等。其次，政府采購制度符號(hào)系統(tǒng)自我升級(jí)。例如，需要對(duì)“國貨”的范圍、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效地界定。通過與其他符號(hào)系統(tǒng)的不斷調(diào)整以及自我升級(jí)，從而避免政府采購出現(xiàn)“傾軋地帶”或“真空地帶”，避免從制度上攻破堡壘。

政府采購的可信承諾文化打造。政府采購文化的錯(cuò)位導(dǎo)致了我國政府采購出現(xiàn)了許多誤區(qū)。從西方國家政府采購發(fā)展趨勢(shì)來看，政府采購制度已經(jīng)成為可信承諾文化。在可信承諾文化打造過程中，政府采購專業(yè)人員將為自己的尋租和腐敗行為付出相應(yīng)的成本，而這種可信承諾文化預(yù)期將有效地制約采購人員的權(quán)力，從而使得政府采購腐敗失去文化性根基。把政府采購作為一種可信承諾文化，并轉(zhuǎn)化為政策工具將具有良好的效力。因此，政府要大力宣揚(yáng)可信承諾文化，努力在政府采購中打造一種崇尚契約、責(zé)任和創(chuàng)新的文化，從而樹立政府采購的社會(huì)新風(fēng)氣，這種文化也有利于我國政府采購管理理論和方法的不斷創(chuàng)新。

政府設(shè)租人監(jiān)管機(jī)制不斷完善。一般來說，擁有權(quán)力的人在政府采購過程中出現(xiàn)尋租，其實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)供給與需求之間的彈性不足，從而為擁有權(quán)力的人創(chuàng)造某種腐敗的環(huán)境和土壤。由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致設(shè)租人道德風(fēng)險(xiǎn)普遍存在，因此，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)政府的監(jiān)督和管理是有效降低設(shè)租風(fēng)險(xiǎn)，提高政府采購制度績(jī)效的重要途徑。首先，打造內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。所謂內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制就是指政府的各項(xiàng)采購活動(dòng)必須關(guān)于過程的始終，政府采購的各項(xiàng)參與人必須進(jìn)行相互監(jiān)督與制約。其次，完善法律監(jiān)督機(jī)制。從西方政府采購制度發(fā)展趨勢(shì)看，作為一種范圍廣、外在且剛性的監(jiān)督機(jī)制，政府采購法律監(jiān)督制度能夠合理且科學(xué)地運(yùn)行。因此，政府需要?jiǎng)討B(tài)性和前瞻性地完善政府采購的法律體系。最后，加強(qiáng)外部監(jiān)督機(jī)制。如果僅僅依靠?jī)?nèi)部監(jiān)督，容易出現(xiàn)參與人的互相構(gòu)架，因此，有必要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的力量。

【作者單位：中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部】

【注釋】

①何俊志：“結(jié)構(gòu)、歷史與行為—?dú)v史制度主義的分析范式”，《國外社會(huì)科學(xué)》，2002年第25期。

②張康之：“公共行政：‘經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的適應(yīng)性問題”，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社科版），2004年第2期。

③姚洋：《制度與效率—與諾斯對(duì)話》，成都：四川人民出版社，2002年，第67頁。

責(zé)編/張蕾