張兆安

前，上海經(jīng)濟社會發(fā)展正處于十分重要的轉型時期，既面臨著重大的發(fā)展機遇，也面對著來自各方面的嚴峻挑戰(zhàn)。在全市上下積極推動“創(chuàng)新驅(qū)動，轉型發(fā)展”的關鍵時刻，還有很多重大經(jīng)濟社會問題值得進行深入的研究和探討，其中人口問題就是一個十分重要且無法回避的戰(zhàn)略問題。

至2012年底，上海戶籍人口為1426.93萬人，常住人口為2380.43萬人。從全市人口發(fā)展的基本態(tài)勢和未來趨勢來看，主要呈現(xiàn)出兩個方面的特征：一是總量規(guī)模持續(xù)增長，外來常住人口數(shù)量不斷攀升。從“五普”到“六普”（2010年第六次人口普查）的十年間，上海的常住人口增加了661.15萬人，平均每年增加66.1萬人，增長40.3%，遠高于同期全國人口（5.8%）和長三角人口（13.2%）的增長水平。同時，外來常住人口總量接近一千萬，占全市常住人口的比重已經(jīng)超過了40%。此外，至2012年底，全市的常住外國人達17.3萬人，同比增加6.7%，占全國四分之一。從今后一段時期來看，上海的外來常住人口不可能減少，還將會有所增加。二是老齡化程度進一步加深，本地少兒和年輕勞動人口比例偏低。2012年，全市戶籍人口老齡化25.7%，比上年提高1.2個百分點，市中心城區(qū)老齡化程度總體上高于郊區(qū)，并且成為全國最早進入老齡化的城市。2011年，全市0-4歲少年兒童比例僅為8.6%，25-44歲年輕勞動人口比例為26.9%。這說明，全市經(jīng)濟社會發(fā)展對外來勞動力的依賴度在逐漸增加。

在如此的發(fā)展態(tài)勢下，目前上海人口問題的核心，已經(jīng)演變成為了人口總量與人口結構的矛盾。也就是說，既要調(diào)控人口規(guī)模，也要改善人口結構。一方面，根據(jù)上海特大型城市的承載能力和環(huán)境容量，不得不合理規(guī)劃和控制人口的總量規(guī)模；另一方面，還要面對城市老齡化程度不斷提高，本地獨生子女就業(yè)偏好明顯、許多較重較累的工作無人肯做的兩大突出問題，積極推動人口結構的調(diào)整與完善。

如何有效地化解上海的人口問題？在宏觀上，需要根據(jù)人口發(fā)展的規(guī)律和趨勢，制定完善全市人口發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，使得人口發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展、資源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)；在策略上，需要從總量、結構、布局、素質(zhì)、管理等方面進行系統(tǒng)性的思考，采取綜合性的對策措施。

從人口總量上來看，在改革開放環(huán)境和市場經(jīng)濟條件下，全國經(jīng)濟社會資源的自然流動是不可阻擋的潮流，人口的自然流動同樣如此。因此，人口的流動是一種常態(tài)，在比較短的時期內(nèi)，大城市人口總量規(guī)模逐漸增加的趨勢也是不可逆轉的，但是，大城市的承載能力有限，不可能無限發(fā)展。在這種情況之下，大城市還需要對人口總量規(guī)模進行必要的調(diào)控。如何調(diào)控？不能簡單地就人口來調(diào)控人口，除了必要的行政手段之外，還可以通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構來進行人口調(diào)控。如果用比較形象的一句話來講，就是“發(fā)展了多少產(chǎn)業(yè)，就來了多少的人；發(fā)展了什么產(chǎn)業(yè)，就來了什么樣的人。”

從人口結構上來看，目前比較棘手的是兩個主要問題，即老齡化問題和本地獨生子女就業(yè)偏好問題。在這種情況下，改善全市人口的年齡結構就顯得十分重要，而這又同全市人口規(guī)模密切相關。如何進行取舍？還是有必要通過適度放開人口總量，從而優(yōu)化人口結構。在人口老齡化和大量獨生子女存在的現(xiàn)實面前，通過全市人口年齡結構的改善，來降低老齡化程度，推延老齡化的時間，并且相應地減輕社保壓力，降低商務成本，增加就業(yè)機會，保持城市的綜合競爭力。同時，外地年輕人才和年輕勞動力的進入，也可以對本地獨生子女的就業(yè)觀念、就業(yè)選擇的改變起到一定的促進作用。

從人口布局上來看，人口布局的主要方向是什么？總體的思路應該是：達到人口布局、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)布局的“三個結合”。也就是，人們的工作、學習、居住、生活的屬地化和匹配化。應該清醒地認識到，如果新增人口尤其是外來人口主要集聚在中心城區(qū)或者城鄉(xiāng)結合部的話，那么，不僅上海這個未來的現(xiàn)代化國際大都市將會不堪重負，而且還會引發(fā)一系列的社會問題，大量市民來回奔波的交通擁堵問題也很難得到解決。因此，應該緊密結合全市產(chǎn)業(yè)布局和郊區(qū)新城建設，引導好全市人口的流向，進行人口的合理布局。同時，中心城區(qū)人口規(guī)模應適當控制，郊區(qū)人口規(guī)模可以適度放寬，

從人口素質(zhì)上來看，應該從以往主要關注人口規(guī)模轉向強調(diào)人口素質(zhì)的優(yōu)化。對上海來講，除了要進一步提高全市人口素質(zhì)之外，最為關鍵的是需要擁有大量的各類人才。因此，上海的人才政策不應該是孤立的，人口總量的增長要同人才總量的增長相協(xié)調(diào)，人口年齡結構的改善要同人才的吸納相銜接，而人才政策也應該同人口政策相對接。從這個戰(zhàn)略角度出發(fā)，上海應該進一步放寬人才政策，加快吸納海內(nèi)外各類人才的步伐，進一步創(chuàng)新和完善人才政策。應該清醒地認識到，今后上海常住人口的增長，應該更多地建立在引進國內(nèi)外各類人才的基礎上，尤其是國際化人才上。

從人口管理上來看，在今后一段時期內(nèi)，上海的人口依然會有所增長，存在著兩個“二元結構”，即原來傳統(tǒng)意義上說的城鄉(xiāng)二元結構，新上海人與老上海人（以戶籍劃分的上海常住人口）的二元結構，以及大規(guī)模的流動人口和大量存在著的人戶分離狀況，這對上海的人口管理都將帶來嚴峻的挑戰(zhàn)?？偟膩碚f，既要適當放開，又要相應調(diào)控；既要加強協(xié)調(diào)，又要優(yōu)化結構；既要自然流動，又要有序引導；既要加強管理，又要強化服務。同時，還需要特別強調(diào)人口管理政策方面的公開、公正、公平，讓全體新老上海人都能夠得到必要的公共服務，分享改革開放的成果。

（作者系全國人大代表，民建上海市委副主委，研究員）