陸玉龍

重大節(jié)日小客車高速公路免費(fèi)政策明顯違背依法行政原則、政企分開(kāi)原則、社會(huì)公平與公正原則，破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和公司治理，侵害上市公司股東利益

2012年7月24日，國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)37號(hào)文件正式批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》，規(guī)定免費(fèi)通行的時(shí)間范圍為春節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、國(guó)慶節(jié)等四個(gè)國(guó)家法定節(jié)假日，以及當(dāng)年國(guó)務(wù)院辦公廳文件確定的上述法定節(jié)假日連休日；免費(fèi)通行的車輛范圍為行駛收費(fèi)公路的7座以下（含7座）載客車輛，包括允許在普通收費(fèi)公路行駛的摩托車；免費(fèi)通行的收費(fèi)公路范圍為符合《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，經(jīng)依法批準(zhǔn)設(shè)置的收費(fèi)公路（含收費(fèi)橋梁和隧道）。此政策出臺(tái)至今剛好一年，不同季節(jié)的四大節(jié)假日均已實(shí)施，經(jīng)冷靜反思和客觀深入分析，基本上可以說(shuō)這是一項(xiàng)“好心辦壞事”政策，出發(fā)點(diǎn)為了惠民，實(shí)際上存在著一系列嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

依法行政是現(xiàn)代法治政府的重要標(biāo)志，是中央和地方各級(jí)政府行政活動(dòng)的基本要求。我國(guó)高速公路收費(fèi)制度是由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《公路法》和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的，《公路法》第六章《收費(fèi)公路》第五十八條規(guī)定“國(guó)家允許依法設(shè)立收費(fèi)公路?！倍椅覈?guó)高速公路收費(fèi)制度充分合理地考慮了高速公路的公益性質(zhì)，科學(xué)明確規(guī)定了可以減免通行費(fèi)的車輛，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定“軍隊(duì)車輛、武警部隊(duì)車輛，公安機(jī)關(guān)在轄區(qū)內(nèi)收費(fèi)公路上處理交通事故、執(zhí)行正常巡邏任務(wù)和處置突發(fā)事件的統(tǒng)一標(biāo)志的制式警車，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)的車輛，免交車輛通行費(fèi)”；第十六條規(guī)定“對(duì)在國(guó)家規(guī)定的綠色通道上運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛，可以適當(dāng)降低車輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者免交車輛通行費(fèi)。”高速公路收費(fèi)制度是基本的民事制度之一，屬于法律范疇，根據(jù)我國(guó)《立法法》原則，只能由法律以及行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定和調(diào)整，政府文件無(wú)權(quán)調(diào)整和規(guī)定高速公路免費(fèi)問(wèn)題。因此，以國(guó)務(wù)院文件方式出臺(tái)小客車高速公路免費(fèi)政策，不符合依法行政原則。

政企分開(kāi)是現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵目標(biāo)。高速公路收費(fèi)制度是伴隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的，對(duì)我國(guó)高速公路網(wǎng)形成和現(xiàn)代化綜合交通體系建立發(fā)揮了必不可少的重要作用。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求，我國(guó)高速公路收費(fèi)主體絕大部分都已是依法建立的公司制企業(yè)，因此，政府及交通主管部門(mén)對(duì)高速公路進(jìn)行行業(yè)和行政管理必須遵循政企分開(kāi)原則?！豆贩ā返谖迨艞l規(guī)定了收費(fèi)公路的三種類型：“（一）由縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人集資建成的公路；（二）由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法受讓前項(xiàng)收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的公路；（三）由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建成的公路”。而第六十二條規(guī)定“受讓公路收費(fèi)權(quán)和投資建設(shè)公路的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法成立開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)公路的企業(yè)”。三類收費(fèi)公路在所有權(quán)以及由此決定的收費(fèi)主體方面有本質(zhì)差異，第一類收費(fèi)公路的所有權(quán)歸政府，收費(fèi)主體是縣以上政府交通主管部門(mén)；后兩類收費(fèi)公路的所有權(quán)歸企業(yè)，收費(fèi)主體也是企業(yè)，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)依法投資建成的公路或依法受讓收費(fèi)權(quán)的公路享有法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和現(xiàn)代企業(yè)制度要求，依法自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，所以《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第八條強(qiáng)調(diào)“任何單位或者個(gè)人不得以任何形式非法干預(yù)收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)管理”。從實(shí)際情況看，交通運(yùn)輸部主導(dǎo)了小客車高速公路免費(fèi)政策的制定，這一政策忽略了三種類型收費(fèi)公路的本質(zhì)差異，把所有收費(fèi)公路都視為政府所有的公共財(cái)產(chǎn)，侵害了絕大部分收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)收益。一方面按免費(fèi)時(shí)間計(jì)算，四大節(jié)假日共20天時(shí)間，占全年的5.48%，直接減少公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)全年收入的6%以上；另一方面免費(fèi)政策刺激小客車涌向高速公路，導(dǎo)致四大節(jié)假日“脈沖式”高峰交通量，增加了公路養(yǎng)護(hù)支出和管理人員成本，減收增支合計(jì)損失金額超過(guò)2000億元，這在本質(zhì)上破壞了公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)治理和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，違背了政企分開(kāi)原則。

社會(huì)公平與公正是政府公共政策的基本屬性，小客車高速公路免費(fèi)政策在這個(gè)方面也明顯缺失。從總體上說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)階段小客車擁有者基本屬于中高收入富裕家庭，重大節(jié)假日出行給予免費(fèi)優(yōu)惠，而更多的中低收入人群重大節(jié)假日出行選擇長(zhǎng)途汽車、鐵路客車等公共交通工具，卻得不到政府的政策優(yōu)惠，特別是春節(jié)期間數(shù)千萬(wàn)農(nóng)民工往返城鄉(xiāng)，不僅享受不到政策優(yōu)惠，反而遭遇客運(yùn)票價(jià)上浮，與此相比，小客車高速公路免費(fèi)政策體現(xiàn)了公平公正原則嗎？我國(guó)一大批收費(fèi)高速公路都屬于A股上市公司，其中寧滬高速、皖通高速、深高速、四川成渝等4家公司同時(shí)在香港上市，擁有33.58億股H股。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年一季報(bào)，19家主營(yíng)高速公路的A股上市公司共有股東約165.88戶，其中絕大部分是普通的中小股東，政府出臺(tái)小客車免費(fèi)政策，最終要由這些中小股東“埋單”，甚至還要由香港股東“埋單”，一邊優(yōu)惠了富裕家庭，另一邊損害了中小投資者利益，顯然有失公平公正。

綜上所述，重大節(jié)日小客車高速公路免費(fèi)政策明顯違背依法行政原則、政企分開(kāi)原則、社會(huì)公平與公正原則，嚴(yán)重?fù)p害法治政府形象，破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和公司治理，侵害上市公司股東利益，此外也不符合公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和節(jié)能減排、生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略要求，應(yīng)該盡快叫停，最好從2013年國(guó)慶節(jié)假日就開(kāi)始停止實(shí)行。