程丹藝

一、社會影響債券的基本情況

（一）SIBs的基本內(nèi)涵。所謂“社會影響債券”項目，又稱“為成功付費”項目，起源于英國，是指由私人投資者為某一個社會管理項目提供實施資金，用于達到特定目標。如果實現(xiàn)目標，政府向投資者返還資金，同時獎勵一份利潤；如果沒有實現(xiàn)目標，政府不作任何返還。SIBs項目中，由投資者提供項目運營的資金，項目承包方實施項目，政府則根據(jù)項目實施的效果（項目合同約定的一些特定指標）來向投資者支付報酬。

SIBs是以取得社會效益為基礎的，也就是說，投資者回報額取決于項目或者服務所獲得的成果，與項目進度或已完成工作無關。比如，回報額取決于該項目是否降低了罪犯再入獄率，而不取決于項目花費的成本或工作人員的數(shù)量。

SIBs涉及的利益相關方包括：政府部門、項目承包方、服務提供方、私人投資者及服務對象等。首先由政府部門與項目承包方簽訂承包合同，前者委托后者對某一社會問題進行管理。隨后，項目承包方與私人投資者達成融資協(xié)議，并與服務提供方簽訂服務合同，規(guī)定由服務提供方對SIB提供特定服務。

（二）SIBs的適用條件。政府部門及投資者在決定是否啟動某一個SIBs時，必須考慮：預期結(jié)果是顯而易見的、可測量的（如，降低再入獄率，降低某一個社區(qū)盜竊率，這些都是能夠準確計算的）；前后質(zhì)量是可比較的（盜竊率前高后低）；政府有意轉(zhuǎn)移金融風險（這可以解釋為什么SIBs出現(xiàn)在金融危機后）等。其中，最為重要的是項目的實施結(jié)果是可以測量的，是可以在項目啟動前后比較的。只有如此，才能保證投資者的投資回報的給付處在一個公平、公正的環(huán)境下，也才能向納稅人交代。

（三）SIBs中私人投資者的參與程度。通常情況下，社會投資者和中介機構(gòu)在項目執(zhí)行過程和交接過程中都承擔著很大風險，因而他們樂意于取得項目一定的控制權(quán)，或者至少能夠?qū)椖慨a(chǎn)生一定的影響力。這可以通過購買項目承包方所在組織的股份、獲取一個董事會席位、提出投資附加條件（如在項目低于預期目標時，具有控制或者終止項目的權(quán)利）、聘請中介機構(gòu)對項目在整個執(zhí)行過程中的績效進行管理等方式達到這一目的。通常社會投資者會采用績效管理技巧來確保項目嚴格符合社會效益目標，嚴格的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)、以數(shù)據(jù)為基礎的參考資料、跟蹤和記錄事項的變動影響、詳細的分期財務報告和績效報告等都是投資者重要的績效管理工具。

（四）SIBs的積極作用。SIBs是金融領域在政府社會管理職能中的一個重大創(chuàng)新，其積極作用包括：促使政府部門通過引入私人投資者來能對那些復雜的、成本高的社會問題提供及時的、可預防的投資；可以保證政府部門在不具體操作的情況下，啟動新的服務項目；可以適時調(diào)整服務項目，以此將重點放在社會問題的預防上；為服務項目的適應和調(diào)整提供了更高的靈活性；可以幫助慈善機構(gòu)和社會企業(yè)管理“績效支付”（PbR）項目---指政府根據(jù)項目實施的效果向服務提供者支付報酬。

二、社會影響債券案例

（一）英國解決監(jiān)獄累犯問題等。早在2010年9月，英國司法部就已經(jīng)開始了首次SIB的試點，用于應對彼得伯勒監(jiān)獄的累犯問題。這個項目從慈善機構(gòu)和基金會吸收了17位投資者共計500萬英鎊的資金。只有2014年的重返率與對照組相比降低了7.5%，投資者才能收回投資；如果屆時重返率降低了不止7.5%，投資者就能進而根據(jù)所降低的比例取得最高可達13.5%的回報。2011年8月26日，英國政府英國四個地區(qū)發(fā)行4000萬英鎊社會影響債券，為當?shù)厥艿椒瓷鐣袨?、犯罪、藥物依賴或教育缺失等問題傷害的家庭提供援助。

（二）美國青少年重復入罪率。紐約是美國第一個嘗試SIBs的城市。高盛為降低里克斯島的青少年重復入獄率項目提供960萬美元的貸款，該項目旨在減少再次犯罪后重新入獄的紐約年輕人數(shù)量。高盛資金的去向，是以紐約市賴克斯島監(jiān)獄為項目主體，向年齡在16歲至18歲的囚犯提供教育、培訓和輔導。這一項目的目的，是促使青少年囚犯具備生存技能，刑滿釋放后減少犯罪可能，降低這一群體的累犯率。這一項目能否成功，將影響到高盛的最終回報。高盛若要收回全部960萬美元的投資，項目相關人員的再入獄率必須下降10%。如果下降比例高于這一目標，高盛將獲得更高的回報，但最高回報額被限定為210萬美元。

三、SIBS的發(fā)展空間分析

（一）現(xiàn)代科技使得政府和投資者的數(shù)據(jù)管理能力大大提升，給了SIBs很大的市場空間。SIBs成功的關鍵是能夠?qū)椖繉嵤┙Y(jié)果進行準確的數(shù)學測量，如此才能夠使得項目承包方和投資者以及政府等均處在一個公平的環(huán)境下，也才有利于項目的長期發(fā)展。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，社會逐步進入大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)獲取能力、分析能力、結(jié)果應用能力等都得到并將持續(xù)獲得質(zhì)的提升，過去能夠獲得的數(shù)據(jù)在以后會以更高的效率獲得，過去無法獲得是數(shù)據(jù)以后則可能會輕易獲得。一旦政府和投資者的數(shù)據(jù)獲取能力得到提升，其對SIBs的信心也會增強，更多的項目會被啟動。

（二）金融危機導致歐美很多國家財政赤字加重，促使政府不得不創(chuàng)新社會管理模式。2007年爆發(fā)的全球金融危機，給歐美各國經(jīng)濟金融造成沉重打擊，發(fā)達經(jīng)濟體的赤字規(guī)模和赤字率都達到一個歷史水平，當前希臘、西班牙、意大利乃至美國等國政府都在面臨巨大的、前所未有的財政壓力，僅僅依靠政府來維系社會運轉(zhuǎn)的難度日益加大。為此，這些國家必然會在社會管理模式上有所創(chuàng)新，通過引入社會資本來降低政府財政支出壓力，而這正是SIBs的最大優(yōu)勢所在。

（三）符合社會發(fā)展規(guī)律，投資者認可度高。SIBs蘊含著一定的慈善理念，因為它所關注的往往是影響全社會發(fā)展的問題，如社區(qū)安全性、子女教育、犯罪率、老年人獨立生活等。馬斯洛需求層次理論將需求分為五種，按層次逐級遞升，分別為：生理上的需求，安全上的需求，情感和歸屬的需求，尊重的需求，自我實現(xiàn)的需求。慈善理念則是自我實現(xiàn)需求的一個典型代表，當越來越多的人不再為基本生活保障而憂愁時，其通過從事慈善活動來滿足自我實現(xiàn)需求需要就會變得愈發(fā)明顯。SIBs則會給愿意從事慈善活動的人們提供一個理想工具。美國舊金山的希望咨詢公司（Hope Consulting）2010年5月公布的富人調(diào)查報告顯示，大約50%受訪富人對SIBs感興趣，大約能影響到1200億美元的潛在市場。

四、對我國新型社會管理模式的啟發(fā)

黨的十八大要求，完善政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，加強社會管理法律、制度、體制、機制、能力建設；要改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用?？梢哉f，創(chuàng)新社會管理模式是擺在我國各級政府面前的一個緊迫任務，SIBs可以給我們一定的啟發(fā)。

（一）重新思考公共產(chǎn)品屬性，強化社會管理的社會性。根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。按照薩繆爾森《公共支出的純理論》，純粹的公共產(chǎn)品或勞務是這樣的產(chǎn)品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產(chǎn)品或勞務的減少。私人產(chǎn)品可以被分割成許多可以買賣的單位，誰付款，誰受益。公共產(chǎn)品是不可分割的。國防、外交、治安等則被認為是最為典型的純公共產(chǎn)品，理論界也始終認為這種純公共產(chǎn)品只能由政府部門提供，且學術界的認識會通過各種途徑影響到政策制定者，容易讓政策制定者認為諸如控制犯罪等社會問題只能由政府部門管理。SIBs的推出及其案例應用表明，最為典型的治安問題也是可以由社會資本參與管理的，直接顛覆了經(jīng)典經(jīng)濟學理論。因此，在我國社會矛盾轉(zhuǎn)型過程中，政策制定者應該重新認識傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品理論，創(chuàng)新思維模式和管理模式，積極引入社會資本管理部分社會問題，降低財政支出壓力，強調(diào)社會管理的社會屬性。

（二）從行政管理向經(jīng)濟管理轉(zhuǎn)變，提高社會管理的經(jīng)濟屬性。過去，各級政府在社會管理中的行政色彩較濃，政府部門始終處在制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則的地位，私人部門則總是處在接受規(guī)則和遵守規(guī)則的角色，不同程度影響了社會管理的效率。SIBs在對某一個社會問題的管理過程中引入私人投資者，不僅有利于提升私人部門參與社會管理的積極性，還會使得政府獲得私人部門的一些先進的管理經(jīng)驗，從而增加社會總效用。

SIBs通過金融制度安排，降低了社會管理的行政色彩，提高了社會問題治理的經(jīng)濟屬性。當前，我國正處在行政制度改革的關鍵時期，中央正在進一步精簡行政審批項目，政府部門在社會管理中的角色正在發(fā)生微妙變化。SIBs通過將過去只能由行政部門提供的公共服務轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣Y本參與到管理過程中，對我國創(chuàng)新社會管理模式具有積極的借鑒意義。

（三）更加注重社會管理效果評價，提高資金使用效率。為維護社會秩序，保證人民安居樂業(yè)，我國各級財政每年都會投入巨額資金來對一些社會問題實施管理。但是，當前我國各級政府社會管理中仍然存在著重管理、輕效果評價的現(xiàn)象，公眾更多地是知道政府部門為某一社會問題投入了多少資金，而不知道這些資金是否真正發(fā)揮了作用，是否達到了管理目標。同時，輕效果評價或不進行效果評價，使得政府部門與公眾之間就某一社會管理項目上的信息不對稱現(xiàn)象加劇，給各類尋租提供了便利。投資者在決定是否參與SIBs時，最為關鍵的一個考慮因素就是其資金支持的社會管理項目的實施結(jié)果是否可以準確測量，并且在項目的整個實施過程中，項目提供者也總是在利用各種手段來確保項目實施結(jié)果能夠準確評價。我國在創(chuàng)新社會管理模式過程中，要積極借鑒SIBs的管理理念，更加注重社會管理的效果評價，不斷提高公共財政資金使用效率。首先，在某些項目的啟動階段，即要將項目實施前后結(jié)果是否可比對、是否能夠通過數(shù)學方法控制項目實施結(jié)果作為重要條件，對那些無法準確評價實施效果的項目的投入要保持謹慎。其次，在項目實施過沖中，要采用先進的管理技術、準確的信息收集和處理系統(tǒng)以及廣泛的社會監(jiān)督等，強調(diào)項目實施的數(shù)據(jù)化程度。最后，在項目實施結(jié)束后，要及時向公眾公布相關數(shù)據(jù)，尤其是項目實施的結(jié)果，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，減少各類尋租。

（四）積極引入社會資本，豐富投資選擇。當正規(guī)金融無法滿足資本的投資需求時，其就會通過諸如影子銀行、地下金融來實現(xiàn)資本收益。近年來，我國影子銀行的規(guī)模不斷擴大，其中一個重要原因就是我國的金融投資市場并不發(fā)達，投資者的可選擇性不強。對私人投資者而言，SIBs增加了其投資選擇，利于引導社會閑置資金合法投資，減少非法投資。我國社會閑置資金量大、企業(yè)和居民投資范圍窄已經(jīng)是不爭的事實，同時，作為最大的發(fā)展中國家，我國在社會管理領域的投入空間巨大。如果能夠在一些項目中，應用SIBs則非常有利于引導民間資本投資，一定程度減少影子銀行規(guī)模，維護金融體系安全。