張啟迪 孫英雋

摘要：近些年來我國地方融資平臺發(fā)展迅速，尤其是08年金融危機以來，各級政府為了刺激經(jīng)濟發(fā)展通過地方政府融資平臺進行大量融資。對地方經(jīng)濟建設(shè)起到了一定的促進作用，但同時加大了地方政府的債務(wù)風險。本文首先對地方政府融資平臺現(xiàn)狀進行概述，進而對地方政府融資平臺存在風險的成因進行分析，最后得出控制地方政府融資平臺風險的建議。

關(guān)鍵字：地方政府融資平臺；債務(wù)風險；風險控制

一、我國地方性融資平臺的現(xiàn)狀

地方政府投融資平臺是指地方政府為了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的需要，主要通過劃撥國有股份、土地等資產(chǎn)而組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標準的公司，如城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等。進行大量債務(wù)融資活動，用以進行交通、城建、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目建設(shè)。08年金融危機以來，尤其自2009年來在國家刺激經(jīng)濟復蘇一系列政策牽引下，地方政府依托資源壟斷優(yōu)勢和政府信用，紛紛建立了眾多的投融資平臺。

到目前為止，地方政府融資平臺的整體貸款規(guī)模并沒有一個統(tǒng)一的權(quán)威口徑，各方的統(tǒng)計結(jié)果都會有一定的出入。據(jù)中國人民銀行對2008年以來全國各地區(qū)政府融資平臺貸款情況的專項調(diào)查顯示：截至2010 年末，全國共有融資平臺1 萬余家，較2008 年末增長25% 以上。融資規(guī)模方面，據(jù)審計署發(fā)布的報告顯示，2008年末地方政府融資平臺貸款僅為1.7萬億元，但到了2010 年末，融資平臺債務(wù)余額已達到10.7 萬億元，增長了6 倍有余，其中銀行貸款為8.47 萬億元，占全部債務(wù)余額的79%。2011 年初，銀監(jiān)會開始嚴格控制新增的平臺貸款數(shù)量，2012 年更是明確提出全年平臺貸款總量只減不增，因此盡管2010年以后沒有平臺貸款的確切數(shù)據(jù)，但是平臺貸款在2010年達到高峰期后應(yīng)該呈現(xiàn)下滑趨勢，2012年地方融資平臺貸款余額約為12萬億。從近幾年債務(wù)到期額來看，2011年我國地方政府債務(wù)到期額為26246.49億元，占全部債務(wù)總額的24.49%；2012年地方政府債務(wù)到期額為18402.48億元，占全部債務(wù)總額的17.17%；2013年地方政府債務(wù)到期額為12194.94億元，占全部債務(wù)總額的11.37%；2014年地方政府債務(wù)到期額為9941.39億元，占全部債務(wù)總額的9.28%。

二、我國地方性融資平臺存在的風險分析

要了解我國地方性融資平臺存在的風險成因，首先應(yīng)知道融資平臺的一般融資流程。如圖3所示融資平臺向商業(yè)銀行申請貸款，由于商業(yè)銀行向融資平臺提供貸款一般要考慮融資平臺的信用等級，而一般地方性融資平臺自身信用不是很高。因此商業(yè)銀行會建議融資平臺去向信用較高的大型國有集團以及當?shù)卣〉脫?，同時當?shù)卣疄檫M行城市化建設(shè)也愿意進行擔保。因此就形成了有大型國有集團和地方政府進行擔保的地方融資平臺。融資平臺取得商業(yè)銀行貸款后按規(guī)劃將貸款分配給相應(yīng)中小公司，各中小公司根據(jù)項目要求完成項目分配的任務(wù)，最后將項目所得以現(xiàn)金流的方式回籠，向商業(yè)銀行支付貸款本金和利息，余下資金根據(jù)項目任務(wù)的多少分配給各中小公司。

1.政府財政收入不足、融資渠道受限

1994年我國實施了分稅制改革，中央財政收入所占比重快速提高，基本實現(xiàn)了改革的預期目標。但與此同時，改革導致了財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放的結(jié)果。需要地方政府支出的公共產(chǎn)品服務(wù)很多，而地方政府的財政收入又十分有限，再加上近年來我國經(jīng)濟增速放緩，2012年經(jīng)濟增速為7.8%，創(chuàng)自1999年以來最低，也直接影響了政府財政收入。大部分地方政府都入不敷出。我國《預算法》明確規(guī)定：“地方各級政府不得發(fā)行地方政府債券”，在不允許地方政府公開舉債的前提下，只能通過成立地方政府融資平臺，向各類銀行進行貸款，獲得所需資金。在貸款的過程中需要向各類銀行提供各種形式的擔保，盡管政府擔保的法律效力不明晰，但出于對政府的信任或者政治壓力，銀行還是對政府融資平臺投放了大量的貸款。調(diào)查顯示，地方政府融資平臺普遍患上地方財政依賴癥。據(jù)統(tǒng)計，2012年我國地方融資平臺貸款余額約為12萬億。

2.地方政府融資平臺項目收益性差

地方融資平臺獲得貸款后，投資的項目多為提供公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品、公益項目的建設(shè)。更注重的是社會效益，而不是經(jīng)濟效益，債務(wù)的償還不可能依靠項目的收入完成，而主要是來源于政府支出。目前，地方政府組建平臺公司所投資的項目主要可以分為三類：第一類項目是完全沒有經(jīng)營性收入，如公共文化、娛樂、體育設(shè)施等；第二類項目有部分經(jīng)營性收入，但不能完全自負盈虧；第三類項目有經(jīng)營性收入可以自負盈虧，只有項目資本金靠財政來投入。如開發(fā)新區(qū)、建設(shè)高速公路以及城市供水。第一、第二類項目自身沒有償還貸款的能力，，完全或部分需要依靠當?shù)卣斄韮斶€銀行貸款，這就是政府貸款風險產(chǎn)生的最主要原因。融資規(guī)模的不斷擴大，缺乏經(jīng)濟效益的公益性項目建設(shè)加大了地方政府融資平臺對政府擔保的依賴，如果政府未來能夠獲得穩(wěn)定充足的則政收入，足以清償擔保貸款，財政風險就會降低，不會對經(jīng)濟、政治、社會的穩(wěn)定和發(fā)展帶來嚴重的負面影響，而一旦未來政府資金入不敷出，又面臨著巨大的還貸壓力，則經(jīng)濟、政治、社會就會受到不良影響。

3.地方政府融資平臺融資過度

在2009年經(jīng)濟刺激政策的契機之下，地方融資平臺在全國各地迅速發(fā)展。很多地方政府也借此進行大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府融資平臺的融資規(guī)模也急劇擴大，貸款總量不斷上升。由政府建立的融資平臺主要的經(jīng)濟活動是以政府或相關(guān)部門為負責人，以政府信用為基礎(chǔ)進行融資貸款，隨之而來的也就是由政府財政承擔的還債責任。地方政府熱衷舉債，主要有兩方面原因：一是公共財政有限的情況，客觀上推動了政府舉債滿足民眾日益增長的需求；二是個別地方的干部為了快出政績、多出政績，急功近利大肆舉債，甚至拆遷新建小區(qū)打造“政績工程”，造成政績包袱。據(jù)報道，在我國662個城市、兩萬多個建制鎮(zhèn)中，約有1/5的城鎮(zhèn)建設(shè)存在諸如“現(xiàn)代化國際大都市”、“高爾夫球場”和“百里長廊”等政績工程，其主要資金來源就是政府負債。一些地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債，債務(wù)率已高達150%以上，個別縣市債務(wù)率已經(jīng)超過400%。

4.地方政府融資平臺監(jiān)管難度大

平臺類借款人與貸款使用人分離，致使平臺對貸款的監(jiān)管成為一個空白。平臺只負責融資，項目法人負責具體項目的建設(shè)和運營管理，借款人實際上成了轉(zhuǎn)貸型的“二傳手”，借款人和項目法人之間缺乏有效監(jiān)督和制約，存在建設(shè)期監(jiān)管不力和還款期互相推誘的隱患。在很多情況下，政府背景的項目貸款是以政府融資平臺名義借人，由地方財政或劃歸項目建設(shè)主管單位統(tǒng)一調(diào)配使用，借款人實際并不使用和管理信貸資金。地方財政部門或項目建設(shè)主管單位同時運作的項目數(shù)量多，融資渠道廣泛，賬戶資金進出頻繁，與地方財政及關(guān)聯(lián)公司往來密切。這種資金運作模式為項目資金交叉混用提供了便利，也大大增加了銀行貸后資金監(jiān)控難度。貸款銀行無法監(jiān)控貸款資金，資金的運用隨地方政府的意志而轉(zhuǎn)移，一旦將信貸資金用于非指定用途項目，最終導致項目資金失衡，無法償還借款。

三、地方政府融資平臺的風險控制建議

1.完善政府償債機制

為構(gòu)建完善的政府性債務(wù)風險預警和長效管理機制，完善政府償債機制顯得十分必要。擴大財政收入來源，不斷調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，控制和壓縮一般性支出，增加可用財力，騰出更多資金用于償債。地方政府應(yīng)將財政減免的體制上財力全部納入政府償債資金，并視財力狀況每年按不低于10%的增幅增加政府償債資金預算；進一步加強土地出讓收益、城市公用設(shè)施配套費、專項收費、經(jīng)營性項目收益等收入的管理，不斷拓寬償債資金的來源；各區(qū)（縣）政府應(yīng)根據(jù)債務(wù)規(guī)模和財力狀況，設(shè)立相應(yīng)的償債準備金，償債準備金一般應(yīng)不低于年初債務(wù)余額的5%，有條件的地區(qū)可適當提高提取比例，確保到期政府性債務(wù)及時償還。

2.合理控制地方政府的投融資行為

為防止地方政府進行過度投融資活動， 有必要加強和規(guī)范地方政府的投融資行為。 地方各部門提出的投資計劃和融資方案應(yīng)當報請當?shù)厝舜笈鷾剩?并由綜合部門對各部門的投融資計劃按照當?shù)匕l(fā)展的迫切程度以及項目償債資金來源情況統(tǒng)籌考慮， 做好長遠規(guī)劃。各級政府應(yīng)嚴格按照《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》的有關(guān)規(guī)定，依據(jù)分類管理、區(qū)別對待的原則，對地方政府融資平臺公司進行全面清理規(guī)范，不符合條件的平臺公司今后一律不得承擔融資任務(wù)，同時有關(guān)部門應(yīng)加快制訂地方政府融資平臺公司管理辦法，對平臺公司的設(shè)定標準、負債規(guī)模、資金用途、償還資金來源安排做出嚴格規(guī)定。

3.充分發(fā)揮監(jiān)管部門職能

對地方政府融資監(jiān)管要走上法制軌道。通過提高法律制度的執(zhí)行力，依法依規(guī)治理地方政府過度負債、非法融資。更重要的是，要給地方政府集資舉債套上審批“緊箍咒”，讓地方政府在負債上“政績工程”時有所顧忌，不敢輕易貪大求奢。比如，完善包括政府負債在內(nèi)的政績考核評價體系，更新監(jiān)督措施，強化人大監(jiān)督職能，避免政府繞過人大，或者人大審批流于形式的情況。有效防止地方政府負債黑洞，維護地方政府形象與公眾合法權(quán)益。不能讓地方政府違規(guī)融資屢試不爽。地方政府金融工作辦公室（以下簡稱金融辦）作為地方機構(gòu)深入改革的產(chǎn)物，在沒有中央統(tǒng)一要求和號召下，其建設(shè)自發(fā)形成了一股潮流。隨著金融辦的不斷發(fā)展，其關(guān)鍵是強化組織協(xié)調(diào)能力，尋求金融發(fā)展的突破口，建設(shè)完善的金融機構(gòu)組織體系，規(guī)劃建設(shè)好金融聚集區(qū)。同時應(yīng)充分發(fā)揮金融辦對融資的監(jiān)管力度，防范融資平臺出現(xiàn)道德風險，使商業(yè)銀行能夠規(guī)避風險，避免受到嚴重的損失。

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