陳夢華　陳穎

摘 要：本文選取Y省6個市縣8個融資平臺作為樣本，從微觀層面和宏觀層面，對縣域融資平臺的財務(wù)風險、信貸風險、財政風險和合規(guī)性風險進行了評估，并從短期規(guī)范化和長期債券化兩方面對融資平臺的治理提出建議。

關(guān)鍵詞：融資平臺 風險 評估 治理

中圖分類號：F832.48 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）08-0074-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.08.17

一、引言

根據(jù)2009年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國融資平臺中60%集中在區(qū)縣一級，由于縣域經(jīng)濟總體來說比較薄弱，城市化和工業(yè)化程度不高，財政能力也處于弱勢且在短期內(nèi)土地缺乏足夠的開發(fā)潛力，因此更容易成為地方政府債務(wù)風險的聚匯點。本文選取Y省A、B、C、D、E和F等6個市縣的8家地方融資平臺公司a、b、c、d1、d2、e、f1和f2為樣本（其中D、F市縣各有兩家樣本），對縣域融資平臺風險進行評估，并對融資平臺的治理提出了建議。

8家融資平臺樣本公司中，6家成立于2009年前，2家成立于2009年后；3家注冊資本超過億元，其他在1000萬-3000萬之間；出資全部來自地方政府及相關(guān)直屬部門，如土地儲備中心、招商局、國有資產(chǎn)委員會；出資形式主要是貨幣出資和土地出資。

二、縣域地方融資平臺的風險評估

（一）融資平臺自身的財務(wù)風險

1.資產(chǎn)負債率高。2009-2012年，8家融資平臺樣本公司的資產(chǎn)負債率平均水平有3家在80%以上，2家在70%-80%之間，2家在60%-70%之間，只有1家低于60%，有的年份甚至高于90%。2011年后負債率雖然有所下降，但有5家仍高于60%。

2.負債以長期借款為主。2009-2012年，8家融資平臺樣本公司的負債中長期借款平均占比超過75%，為主要的負債形式，其中，d1平臺公司長期借款的平均占比達到94.5%。8家樣本公司中只有a平臺公司和f1平臺公司有短期借款，最高比重分別為15.3%和26.4%。應(yīng)付類款項（包括應(yīng)付賬款和其他應(yīng)付款）平均占比較小，5家在10%以下，2家在10%-20%之間，1家超過20%。

3.在建工程占固定資產(chǎn)比重高。2009-2012年，8家融資平臺中，d1平臺公司和d2平臺公司沒有在建工程，其他6家的在建工程占固定資產(chǎn)比重較高，除c平均在65%以外，其他樣本基本達到99%以上。2009-2012年，8家融資平臺在建工程占資產(chǎn)比重有3家在30%以上，2家在20%-30%之間，1家在20%以下。

4.經(jīng)營呈持續(xù)虧損狀態(tài)。融資平臺設(shè)立的使命決定了其開發(fā)建設(shè)項目社會公益性重于經(jīng)濟效益，這就造成其在經(jīng)營過程中特別是在投入營運的初期，經(jīng)營業(yè)績不理想，盈利能力較低。2009-2012年，8家融資平臺樣本公司主營業(yè)務(wù)收入很少或沒有，除a平臺公司外，其余樣本平臺公司的營業(yè)利潤和本年利潤四年基本持續(xù)為負。

（二）融資平臺的信貸風險

1.債務(wù)來源依賴于政策性銀行。樣本融資平臺公司的銀行貸款主要來自國家開發(fā)銀行、農(nóng)發(fā)行和農(nóng)信社，3家銀行分別向6家、3家和3家樣本公司提供貸款，2009-2012年貸款額分別占比92.5%、6.24%和1.22%。貸款集中于國家開發(fā)銀行和農(nóng)發(fā)行等政策性銀行，風險集中度高。

2.長期貸款風險隱蔽化。7家平臺公司2008—2012年51筆貸款中，從筆數(shù)分布看，10年期最多，占39.2%，10年以下、12年、20年和15年的分別占29.4%、25.5%、3.9%和2%；從金額分布看，12年期最多，占46.4%，10年以下、10年、20年和15年分別占29.3%、17.4%、4%和2.8%。

7家平臺公司的貸款中，雖然有部分貸款是每年還本付息，但到2012年末，7家平臺公司還本額均不到貸款總額的20%。按照貸款本金到期額分布來看，貸款本金償還期將集中在2015年以后，目前主要是付息階段，因此具有短期風險隱蔽化的特點。具體分布來看，在2015年前到期的、2016—2020年到期的、2021—2024年到期的分別占貸款總額的12.9%、34.3%和52.8%，其中2021年將達到最高峰，為46%。

3.公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目自身經(jīng)營收入有限。從7家平臺公司貸款投向來看，2008-2012年，公路建設(shè)、生態(tài)改造（污水處理廠、河流整治、垃圾廠等）土地儲備、安置房、舊城改造、學(xué)校醫(yī)院貸款額分別占貸款總額的58.4%、16.1%、8.1%、6.6%、5.6%和5.1%。盡管有些項目自身有一定的經(jīng)營收入，但遠不能彌補償還建設(shè)項目本息的支出需要，同時出于發(fā)展經(jīng)濟和保證民生的考慮，許多公益性基礎(chǔ)設(shè)施定價較低，根本無法從項目運營中獲得足夠的經(jīng)營收入來償債。

（三）融資平臺的財政風險

1.貸款主要以土地抵押為主。地方政府融資平臺獲得銀行貸款方式主要有信用貸款和擔保貸款兩種，具體操作方式一般有以下三種：一是以所擁有的土地或所注入的存量資產(chǎn)向銀行申請質(zhì)押貸款；二是政府相關(guān)部門出具還款承諾函為貸款提供擔保，因為承諾函本身并無很強的法律依據(jù)，所以此種擔保更多被銀行認為是政府信用作為背后的隱形擔保；三是資產(chǎn)運營公司、國有資產(chǎn)投資公司等提供第三方連帶責任擔保，在地方項目比較多、需要大量資金的時候這種連帶擔保極有可能變?yōu)橐环N地方政府融資平臺企業(yè)的相互擔保，或其關(guān)聯(lián)企業(yè)的相互擔保。8家平臺公司中，土地抵押是其獲得銀行貸款的主要方式。一般做法是，在土地儲備中由土地管理部門根據(jù)規(guī)劃確定儲備土地的供應(yīng)用途、年限等，向土地儲備中心申請發(fā)放土地使用權(quán)證，以此作為向銀行申請土地抵押貸款的憑證。土地儲備中心還可以在儲備土地的收益權(quán)上設(shè)立質(zhì)押，進行貸款擔保。

2、融資貸款項目后續(xù)資金需求量大。一是貸款額不足工程概算總投資。以c和d平臺公司為例，2008-2012年，兩家公司的貸款額分別占項目概算總投資的55.9%和69.2%，其余資金都由財政資金承擔。二是在建項目占半壁江山。2008-2012年，7家平臺公司的50個項目中，22個仍在建，28個已交付使用，但交付使用的項目中很多仍未結(jié)算。三是工程款拖欠資金具有一定規(guī)模。以c平臺公司為例，截止到2012年末，已到位資金占工程合同總金額的47.5%，其中財政撥款占41.3%，還有52.4%的資金未到位。

3.償債資金主要依賴土地收入。地方政府向融資平臺注入的資產(chǎn)基本為土地，地方政府對融資平臺債務(wù)的擔保或抵押，也依賴土地升值帶來的土地出讓收入。土地出讓收入是地方政府償還平臺債務(wù)的重要來源。調(diào)查的5個樣本市縣中，除C、E市縣外，其他市縣融資平臺公司年還本付息額占土地出讓收入比重都較大。隨著還本付息尤其是還本額的逐年增加和土地出讓收入的不可持續(xù)性，償債壓力將會更加凸顯。

（四）融資平臺的合規(guī)性風險

1.融資平臺管理錯位。一是平臺主體界定不清。雖然融資平臺是獨立法人，但從融資平臺的實際運作看，地方政府主導(dǎo)了融資平臺管理的決策、人事、財務(wù)、資金調(diào)度以及資本投入等重要事務(wù)，融資平臺缺乏獨立經(jīng)營的能力，實際上變相成為地方政府的財政投資活動。二是對融資平臺管理職能交叉。在融資平臺實際運作中，地方發(fā)改委負責項目的審批，融資平臺公司負責公益性和基礎(chǔ)性項目融資，而償債的執(zhí)行部門通常是財政部門，融資資金的管理和監(jiān)督責任主體較模糊。

2.融資平臺債務(wù)缺乏約束。一是舉債無規(guī)劃。地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長都提出了大規(guī)模的城建投資計劃，盲目擴大融資量，不可避免出現(xiàn)超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資，投資項目缺乏論證、審批過于簡單等問題。至于政府資產(chǎn)與負債之間的比例是否失調(diào)，負債風險是否超出了融資平臺的承受能力卻不在考慮范圍之內(nèi)。二是政府債務(wù)隱性化。政府融資平臺實際上將政府的負債項目轉(zhuǎn)化為或有債務(wù)，使政府債務(wù)從賬面上隱性化，脫離了公共預(yù)算的人大監(jiān)督體系。三是道德風險嚴重。由于本屆政府對融資平臺的大規(guī)模舉債并不立即形成政府屆內(nèi)的還本付息壓力，償債責任成為事實上的“軟約束”，一些地方政府也認為融資平臺還不起貸款會由更高級別的政府或者中央政府買單，隱藏極大的道德風險。

三、地方融資平臺治理的路徑

（一）客觀認識地方融資平臺

地方融資平臺舉債的資金主要用于由當?shù)卣才诺墓不A(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)所需要的資本性支出，而不是用于地方政府經(jīng)常性服務(wù)項目的支出。地方政府“以小財政撬動大城建”已經(jīng)成為一種非常普遍的現(xiàn)象。地方融資平臺可以看成是地方政府在面臨城鎮(zhèn)化要求的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺和現(xiàn)有“政府不能舉債”制度框架的雙重壓力下，對外融資需求所采取的創(chuàng)新舉措，融資平臺充當聯(lián)結(jié)地方政府和金融機構(gòu)的一個橋梁。其存在發(fā)展的原因主要有：①地方政府權(quán)責利不對稱，財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，扣除經(jīng)常性服務(wù)支出之后根本無力承擔公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的項目資金；②我國處于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設(shè)時期，需要加快各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；③政績考核晉升體制，盲目追求GDP的傾向既使地方政府有過度投資的持續(xù)沖動，也造成城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)欠賬過多的局面；④2008年金融危機后中央安排各類建設(shè)項目要求地方配套，地方政府自行安排建設(shè)項目，地方政府借機尋求金融機構(gòu)借款。

綜合以上8家縣域融資平臺的風險評估，可以看出當前融資平臺主要存在四個方面的問題：一是從融資平臺自身經(jīng)營來看，基本依靠負債經(jīng)營，沒有收入和利潤增長點，持續(xù)虧損，沒有地方財政的支持，融資平臺無法繼續(xù)經(jīng)營下去。二是從融資平臺貸款來看，大都是10年以上的長期貸款，并且大都投向公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，遠不能彌補償還建設(shè)項目本息的支出需要，因此，未來融資平臺的經(jīng)營風險可能轉(zhuǎn)化為政策性銀行的信貸風險。三是從融資平臺的擔保和償債來看，土地抵押和政府信用是最主要的兩種方式，土地收入是主要的償債來源。地方財政壓力將來自兩方面：一是存量債務(wù)的還本付息，尤其是還本的壓力；二是融資項目貸款額不足投資額的部分和在建項目的后續(xù)資金，以及竣工項目尚未結(jié)算的工程款。四是融資平臺政企不分，權(quán)責不分，舉債無規(guī)劃，償債無計劃，脫離監(jiān)管。

（二）治理的路徑

1.短期：規(guī)范化，建立健全平臺風險內(nèi)外控機制。一要改進融資平臺治理結(jié)構(gòu)。理順地方政府和融資平臺之間的關(guān)系和范圍，由直接管理變?yōu)殚g接管理，融資平臺公司則嚴格按照現(xiàn)代化企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)進行內(nèi)部管理和作為市場主體進行市場化運作。二是充分發(fā)揮財政部門的作用。從決策、執(zhí)行到項目投資結(jié)束，全過程參與平臺的監(jiān)管。建立和完善政府債務(wù)統(tǒng)計報告制度，實現(xiàn)財政部門、金融機構(gòu)對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與完全性進行動態(tài)監(jiān)控、評估，為平臺管理提供真實可靠的信息。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和財力能力，合理制定年度融資額度，對政府債務(wù)進行總量控制，明確融資規(guī)模、方式、期限、成本、還貸計劃和來源，強化地方政府進行公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的資本預(yù)算約束。三是建立嚴格的監(jiān)管機制。建立一套投融資管理運作的操作標準和相應(yīng)的制度流程，用標準程序、客觀指標來規(guī)范融資平臺的地方法人實體的融資行為。明確“平臺”應(yīng)披露的信息范圍，包括平臺資本金狀況、負債規(guī)模、承建項目的基本情況、項目貸款情況、擔保情況以及貸款資金使用情況等。通過信息披露，使平臺的資金籌集和使用全部置于財政部門或人大的監(jiān)控之下，接受人大的監(jiān)督審查。

2.長期：市場化，建立以市政債券為基礎(chǔ)的地方政府公共融資模式。改變當前以地方政府融資平臺為主體、以土地儲備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，構(gòu)建以市政債券為基礎(chǔ)的多元化地方政府公共資本融資模式，促進地方債務(wù)的顯性化和透明化。發(fā)行債券具有融資量大、期限長、成本低、自主性強、便于公眾監(jiān)督等優(yōu)點，同時債券具有長期循環(huán)發(fā)行的優(yōu)點，能夠?qū)崿F(xiàn)債務(wù)償還期限與項目使用年限的有效匹配。同時發(fā)債有幾個約束環(huán)節(jié)也比銀行貸款更透明：一是當?shù)厝舜髮彶?，二是中央政府主管部門有總量控制，三是發(fā)揮信用評級、中介組織的作用，四是投資者，包括金融機構(gòu)有主動權(quán)買或不買[1]。具體制度安排：對于具有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目，允許相關(guān)的經(jīng)營機構(gòu)通過發(fā)行市政收益?zhèn)M行融資，并以發(fā)債項目未來收益作為償債資金來源；對于主要依靠財政性資金償還債務(wù)的公益性項目，應(yīng)該允許地方政府發(fā)行一般責任債券進行融資，并以地方財政收入作為償債資金來源。

（責任編輯： 王艷）

參考文獻：

[1]劉國艷，王蘊，徐策.規(guī)范發(fā)展地方政府融資的若干建議[J].經(jīng)濟研究參考，2012（2）.