譚雅媛

【摘 要】公益訴訟是一種與案件大多無直接利害關(guān)系的原告以維護公共利益為目的向法院起訴的新型訴訟制度，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和法制觀念的普及，日益受到人們的重視。但是我國公益訴訟體制尚不健全，對公益訴訟缺少實體上和程序上的特殊規(guī)定，尤其是公益訴訟費用問題，我國現(xiàn)行的訴訟費用制度對公益訴訟的發(fā)展就存在一些制度性的障礙。本文則打算從公益訴訟對現(xiàn)行訴訟費用制度挑戰(zhàn)的角度入手，通過公益訴訟的特點論證，并參考國外的相關(guān)制度，在訴訟費用的交納制度、轉(zhuǎn)嫁制度和救助制度等方面，力圖構(gòu)建適合我國公益訴訟發(fā)展的訴訟費用制度體系。

【關(guān)鍵詞】公益訴訟；訴訟費用；公共利益

一、影響我國公益訴訟費用制度設計的因素

為了構(gòu)建出公益訴訟合理的訴訟費用制度，就需要深入分析公益訴訟與傳統(tǒng)民事訴訟的不同點，探究出公益訴訟費用制度與傳統(tǒng)訴訟費用制度區(qū)別的原因。本部分試從公益訴訟的特點入手，分析其影響因素。

1.公益訴訟涉及公共利益

公益訴訟不同于傳統(tǒng)民事訴訟的最本質(zhì)特點，是側(cè)重以保護社會公共利益為目的，并以實現(xiàn)公共利益的最大化為宗旨。傳統(tǒng)的民事訴訟多是關(guān)于私益的糾紛，側(cè)重對民事主體私人權(quán)益的保護。雖然傳統(tǒng)的民事訴訟也包含對整個私法秩序的維護，但是它是通過各個具體案件中對私人權(quán)益的確認來實現(xiàn)的。與少數(shù)人相關(guān)的“私益”得到了最大限度的保護，而公共利益則往往被人們忽視。公共利益的重要性毋庸置喙，但因為公共利益的普遍性和公共性，使得對其的保護更加復雜。公益訴訟可以彌補現(xiàn)行制度在保護公共利益的不足，在維護公共利益時有良好的功效。為使保護公益的案件能夠獲得暢通的訴訟渠道，并真正發(fā)揮保護公共利益的作用，必須積極鼓勵公民提起公益訴訟。只有制定以當事人為本位而不是以國家為本位出發(fā)的訴訟費用制度，當事人的權(quán)益才能得到真正保障，才能避免其陷入得不償失的尷尬境地，從而在內(nèi)心接受公益訴訟這種新型救濟機制，對其產(chǎn)生信任。所以當訴訟涉及公共利益時，國家應該增加公共成本投人，減少私人的負擔，以此換取公民維護公共利益的熱情。

2.公益訴訟雙方當事人的特殊性

公益訴訟的當事人具有不同于傳統(tǒng)民事訴訟當事人的顯著特點，原告一方大多為因被告的違法行為而受到損害或者損害危險的公民或組織，而被告一方當事人則為經(jīng)濟實力雄厚的大型企業(yè)或者某行業(yè)的壟斷組織。雖然雙方當事人具有法律上的平等地位，但事實上除了由國家特定機關(guān)擔任原告的情形下，雙方的力量是極為不平衡的。無論在訴訟費用的支出，還是在聘請優(yōu)秀律師接受法律服務與幫助方面，財力微薄的眾多原告相對于在法律和專業(yè)技術(shù)方面擁有強大后盾的被告來說，都處于劣勢地位。因此這些原告想要獲得法院的認可，將會在權(quán)利主張和事實證明方面遇到巨大的困難。特別是在環(huán)境污染造成的人身損害賠償訴訟中，存在著新穎的科學技術(shù)難以捕捉的損害或者是對于微妙精神損害難以展開的主張和證明。在如云南鉻污染事件中，民間公益組織“自然之友”成功地向污染企業(yè)提起訴訟。但是，在邁出“草根NGO環(huán)境公益訴訟案”第一步后，“自然之友”被700萬的生態(tài)環(huán)境損害鑒定費用的報價困在了原地。因此，在經(jīng)濟實力方面處于劣勢的原告方，在程序上特別是訴訟費用上應該給予特殊的傾斜，讓被告承擔更多的責任，或者給予原告訴訟費用上的救濟，以平衡雙方當事人的力量對比。

3.公益訴訟原告投入與產(chǎn)出的懸殊

傳統(tǒng)的民事訴訟中當事人為了自己的私益提起訴訟，雖然投入較大，但是在訴訟終結(jié)時往往能獲得較大收益，所以也無可厚非。公益訴訟中人們大多不是為了自己的利益，一般是源于自己的正義理念和公益精神，勝訴后并無多大回報。而且公益訴訟爭議的標的通常具有公共性和集合性，涉及雙方當事人眾多，案件受理費數(shù)額大，加之證據(jù)的搜集、鑒定，律師費等當事人所需要的其它費用，原告需要巨大的投入，獲得的相關(guān)賠償和收益卻很少。如“三角錢入廁案”中，農(nóng)民葛銳長達三年的訴訟，得到的只是相關(guān)單位返還的0.3元的入廁費和一、二審的案件受理費，這遠遠比不上這三年來他東奔西跑所花費的時間精力。[1]在“趙紹華訴廣深珠高速公司服務不合格案中”，趙紹華僅要求被告方退還325元，但在訴訟過程中他的實際花費卻超過1萬元，且最終以敗訴告終。[2]

二、公益訴訟對我國現(xiàn)有訴訟費用機制的挑戰(zhàn)

（一）關(guān)于訴訟費用的交納范圍不明確

我國《民事訴訟法》規(guī)定：當事人進行民事訴訟，應當按照規(guī)定交納訴訟費。財產(chǎn)案件除交納案件受理費外，并按照規(guī)定交納其他訴訟費用。這說明傳統(tǒng)民事訴訟費用包括案件受理費和其他費用，案件受理費的規(guī)定較為明確，但是其他訴訟費用的規(guī)定很模糊。在司法實踐中，根據(jù)《人民法院訴訟收費辦法》的規(guī)定“人民法院認為應當由當事人負責的其他訴訟費用”，法院在收費時就有極大的自由裁量權(quán)，法院很有可能將本來由法院負擔的審理成本轉(zhuǎn)嫁到當事人身上，加重當事人的負擔。而這就與國家鼓勵公益訴訟的初衷相違背，有害于當事人，所以應該在公益訴訟費用制度上刪除此條規(guī)定。

（二）按“爭議金額”作為標準征收訴訟費用不合理

傳統(tǒng)的民事訴訟涉及財產(chǎn)爭議的一律按照爭議金額收取訴訟費用，這對公益訴訟來說顯然不合適。爭議金額是指當事人一方所主張的財產(chǎn)權(quán)利具有的金錢價值。爭議標的額與判決額是兩個不同的概念，標的額只反映了當事人的主觀訴訟請求，而判決額則是當事人最終可獲得的利益，兩者有可能相差懸殊，甚至最后的判決額有可能少于當事人支出的訴訟費用。公益訴訟牽涉公共利益，訴訟標的額一般較大，而標的額越大，當事人也就可能虧得越多。公益訴訟的當事人大多與案件無直接利害關(guān)系，他們對于標的額的躊躇，導致了他們最后的退卻，在對自身經(jīng)濟情況存在擔憂的情況下只好不了了之，放棄了公益訴訟的請求。

（三）由原告預交訴訟費用不科學

傳統(tǒng)民事訴訟由原告預交訴訟費用，預交的訴訟費用在裁判后不是由法院返還給原告，而是由原告依據(jù)裁判向被告索要，這就意味著原告要承擔一定的風險。法院也有可能為了自身利益高估爭議金額，要求原告交納遠高于實際支出的訴訟費用，造成亂收費。如果公益訴訟也采取這種方式的話就會影響提起民事公益訴訟主體的參與訴訟積極性。因為民事公益訴訟提起主體訴訟的目的往往不是為了私人利益，而是為了維護社會公共利益。

（四）由敗訴方承擔訴訟費用不公平

傳統(tǒng)民事訴訟由敗訴方承擔案件受理費，其它費用則由法院依據(jù)實際情況由當事人分擔，這一原則目的是為了懲罰敗訴一方。而公益訴訟中當事人大多與案件無直接利害關(guān)系，為了維護公共利益提起訴訟，不圖私利，公眾在起訴之初由于信息收集不完全，被告不明確，或者證據(jù)達不到證明標準等一系列問題敗訴的風險是很大的。即使不給于其物質(zhì)上的獎勵，也不應該讓其承擔交納訴訟費用的風險。此外，公益訴訟中涉及當事人眾多，程序復雜，當事人需要支出高額的其它費用。公益訴訟中調(diào)查取證復雜，鑒定要求的科技成本高，律師承辦公益訴訟的所耗費的時間精力也遠大于普通訴訟，原告還需要支出高額的取證費用和律師費等費用。

公益訴訟中原告負擔沉重，在勝訴后，原告也只能得到法院部分費用的補償，仍要承擔律師費等其它相關(guān)費用，所以即使再有公益精神的公眾也難以堅定其維護公益事業(yè)的決心。正如日本有學者提出“之所以產(chǎn)生回避審判的傾向，并不是一般群眾不喜歡明確分清是非的訴訟而愿意互諒、互讓的妥協(xié)解決，回避審判的現(xiàn)象根源于程序的繁瑣和花錢費時等審判制度本身的缺陷?！?[3]可見，我國現(xiàn)行傳統(tǒng)的訴訟費用分配規(guī)定不能適應公益訴訟的目的和性質(zhì)，如不做適當?shù)男拚?，對于鼓勵公眾參與司法活動很難起到積極的作用。

三、構(gòu)建我國公益訴訟費用制度的設想

我國公益訴訟費用制度應以現(xiàn)行訴訟費用制度為基礎(chǔ)并結(jié)合公益訴訟的特點，以保護公益訴訟原告的合法利益以及鼓勵公益訴訟為指導思想，促進公益訴訟的蓬勃發(fā)展。同時，在采取恰當?shù)墓膭畲胧┑幕A(chǔ)上，可以借鑒其他國家的相關(guān)制度，揚長避短，構(gòu)建一套適合我國國情的公益訴訟費用制度。

（一）訴訟費用交納制度

1.交納標準

公益訴訟案件應按件計算受理費，輔之以按比例收費。按件收取受理費能使當事人對自己需要交納的案件受理費了然于心，無需承擔高估爭訟金額的風險。但按件收費標準不宜過高，交納象征性的少量即可，公益訴訟的原告大多與案件無直接利害關(guān)系，如果費用過高他們在權(quán)衡利弊后往往會避而遠之?？紤]到一些特殊的情況，有時還需要按比例收費并確定最高比例的限額。在美國，聯(lián)邦法院就一律按件收取案件受理費，而且價格低廉，聯(lián)邦政府每年都會對法院提供巨額財政補貼，審理案件費用其實都是由政府財政預算負擔。

訴訟費用在公益訴訟中不應該預交，而應在訴訟終結(jié)時由法院判決由誰負擔、支付數(shù)額并說明理由，再由當事人予以交納。這樣原告不用擔心被告沒用能力償還或者拒不償還訴訟費用?？梢越梃b法國的規(guī)定“當事人提起越權(quán)之訴時，事先不繳納訴訟費用，若敗訴再按規(guī)定繳費。” [4]

2.交納范圍

公益訴訟費用應該包括案件受理費和當事人的實際支出。俗話說“看得見的正義才是真的正義”，當事人應該支出的其它費用具體包括哪些，應予明確化?，F(xiàn)有的“人民法院認為應當由當事人負責交納的其它費用”的規(guī)定應該予以刪除。當事人實際支出的費用，應該在訴訟完結(jié)后憑收據(jù)發(fā)票等詳細清算，再判決當事人應繳納的費用。當事人的實際開支中，律師費用十分可觀，也應該作為公益訴訟費用的一部分在最后的判決中明確雙方的承擔的比例。這樣就能防止法院濫用裁量權(quán)，減輕當事人對訴訟費用的擔心，調(diào)動其提起公益訴訟的積極性。在美國，為了鼓勵公益訴訟，國會不僅在許多公民訴訟條款中授權(quán)法院在“其認為適當時”由敗訴方負擔律師費用，而且勝訴一方也可以根據(jù)“私設司法長官”理論，提出律師報酬分擔的問題。這是因為原告“私設司法長官”是以極其具體的方式來保護公共利益的，而為了公共利益而由人掏錢打官司顯然不合理，應把勝訴方所負擔的律師費轉(zhuǎn)嫁到被告方?！?[5]這樣，法院一方面可以鼓勵公益訴訟，另一方面也可以防止不必要的訴訟。

3.訴訟費用的合理分擔

傳統(tǒng)的民事訴訟費用以敗訴方承擔為首要原則，那么原告也要承擔敗訴后負擔訴訟費用的風險，這就與政府鼓勵公民維護公共利益的精神想違背。公益訴訟的費用應該以被告負擔為原則，原告支出的律師費由被告賠償。由于公益訴訟案件復雜，原告敗訴的可能性很大，而且他們是為了公共利益而不是為了私利提起訴訟，讓其承擔如此巨大的風險，可能導致原告不愿提起訴訟。當然為了抑制原告出于不法目的濫用公益訴訟，在一定情況下，原告也要負擔自己的訴訟費用。

檢察院提起的公益訴訟，鑒于檢察機關(guān)的司法性質(zhì)，應規(guī)定由檢察機關(guān)作為公益訴訟主體提起訴訟時，其訴訟費用應由國家財政支出，即建立專門針對公益訴訟案件的專項資金，以國家為后盾為維護公共利益提供物質(zhì)支持。在英國，皇家檢察署的檢察長是在法律上唯一有權(quán)代表公眾的人，基于檢察署的司法機關(guān)的性質(zhì)，其提起的公益訴訟可以得到國家財政強有力的保障，檢察長起訴的案件的訴訟費用由國家支付。

（二）訴訟費用轉(zhuǎn)嫁制度

訴訟費用的轉(zhuǎn)嫁是把本來由當事人負擔的一部或全部訴訟成本轉(zhuǎn)嫁給當事人以外的第三者，從而促進當事人積極地參加訴訟。綜合考慮弱者的權(quán)益和國家權(quán)益，有必要借鑒他國的某些制度來轉(zhuǎn)嫁訴訟費用。具體來說有訴訟費用保險和公益訴訟基金兩種方式。

1.訴訟費用保險

訴訟費用保險是為了避免在法律訴訟失敗后支付律師費等相關(guān)費用，被保險人向保險公司購買的一種保險產(chǎn)品。保險公司在保險人發(fā)生訴訟時，依據(jù)保險公司所承擔案件種類和訴訟費用承擔條件，替保險人支付相關(guān)的訴訟費用。這也就是通過一定范圍內(nèi)繳納保險費的人，為個別的保險人發(fā)生的訴訟，承擔全部或部分訴訟費用，從而分散了原告風險。

目前我國在某種程度上存在著當事人因經(jīng)濟原因而放棄提起公益訴訟的情況。雖然我國也采取了諸如減免訴訟費用的制度、人民法院的司法救濟制度和律師的法律援助制度等多種政策來解決這類問題，但當事人因經(jīng)濟原因而導致的“權(quán)利貧困”問題不能靠這種方式得到根本解決。[6]為了使公益訴訟獲得大家的認可，我們應該使當事人的經(jīng)濟損失盡可能降到最低，保險或許是最佳解決辦法之一。它以“經(jīng)常微小數(shù)額”的損失換取巨額損失的補償，將損失分攤給了社會大眾。因此，嘗試在公益訴訟中引進訴訟保險制度不失可謂是一種比較可行的對策。

2.公益訴訟基金

加大對公益訴訟的資金支持，設立公益訴訟基金。即能作為對于原告或律師的獎勵，又能解決原告的訴訟費用負擔的難題。社會團體或者公民在提起公益訴訟時可以先向該基金提出申請，經(jīng)過基金會審查，認為提起的是公益訴訟，并有相應的事實和理由依據(jù)的，就可批準。得到批準后，再向法院提起訴訟，一旦敗訴，訴訟費用將由基金會代為支付。也可以在敗訴后申請由基金會支付一定數(shù)額的補償金?；饡Y金的來源可以是律師協(xié)會中律師每年繳納的會費，一些影響重大嚴重危害公共利益的案件敗訴方支付的懲罰性賠償或者各種形式的慈善捐款活動。

公益訴訟基金在我國已經(jīng)有過實踐，并取得了良好的效果。我國首例環(huán)保基金資助環(huán)境公益訴訟案涉及的對被告排放的污水進行取樣分析檢測的費用，就是由原告向貴陽市“兩湖一庫”環(huán)境保護基金會提出申請，基金會根據(jù)環(huán)保法庭的審核意見先行墊付的。這樣可以打消原告怕承擔敗訴費用的顧慮，同時又不增加訴訟法院的公益成本，公益訴訟基金申請的審核還可以在一定程度上防止濫訴。

【參考文獻】

[1]張文玲.淺談公益訴訟的訴訟費用[J].西南政法大學學報，2004（11）.

[2]趙新星.個人公益訴訟：“偏執(zhí)者”的馬拉松[N].南方日報，2012-2-20.

[3]（日）棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度》[M].中國政法大學出版社，1998：287.

[4]王名揚.法國行政法[M].中國政法大學出版社，1988：699.

[5]秦南茜，劉旭.淺談我國環(huán)境公益訴訟的完善[J].法制與經(jīng)濟，2011（1）.

[6]陳剛.比較民事訴訟法（2000年卷）[M].中國人民大學出版社，2002：141-164.