邱效威　閔昊　范春晶

作者簡介：邱效威（1990—），男，漢族，山東煙臺(tái)市人，管理學(xué)學(xué)士，單位：北京師范大學(xué)管理學(xué)院公共事業(yè)管理專業(yè)，研究方向：人力資源管理。

摘要：香港頒布國民教育科政策之后在社會(huì)引起了不同反響，最后在香港國民的一致壓力下被迫放棄。本文將從政策工具的角度對該政策進(jìn)行分析，分析香港國民教育科政策實(shí)施遇到困境的原因，以探討如何運(yùn)用有效的政策工具來制定科學(xué)的公共政策。

關(guān)鍵詞：國民教育科；政策工具；公共政策

一、引言

2012年4月，香港教育局公布了《德育及國民教育科課程指引》，計(jì)劃將此學(xué)科列為必修科于2012年9月新學(xué)年開展課程。政策出臺(tái)以后，一些宗教機(jī)構(gòu)先后宣布轄下學(xué)校不會(huì)于9月加開德育及國民教育科。香港政府多名官員見反對聲音漸大，分別在多個(gè)場合解釋德育及國民教育科，以消除公眾疑慮。8月，民間反對國民教育大聯(lián)盟把行動(dòng)進(jìn)一步升級(jí)，力爭政府于9月3日開學(xué)前撤回德及國民教育科。香港行政長官梁振英表示，反對國民教育人士應(yīng)以事論事，具體指出指引哪一部分有問題，他強(qiáng)調(diào)政府會(huì)有商有量，不會(huì)硬推德育及國民教育科。而反對的聲音依舊。9月8日，梁振英宣布取消德育及國民教育科的三年開展期的規(guī)定，改變?yōu)橛蓪W(xué)校自行決定是否開辦國民教育科及其教學(xué)方式。至此，香港國民教育風(fēng)波才開始逐漸平息！

二、從政策工具選擇的角度進(jìn)行分析

香港國民教育之所以引起這么大反響，與香港政府選擇的政策工具有很大的關(guān)系。筆者打算從政策工具選擇的角度重點(diǎn)分析此次香港政府為推動(dòng)國民教育的發(fā)展所采取的政策。香港政府這次在推動(dòng)國民教育時(shí)所采取的政策是設(shè)立德育及國民教育學(xué)科，并派發(fā)《中國模式國情專題教學(xué)手冊》。根據(jù)豪利特和拉米什基于政府干預(yù)程度對政策工具的分類，政策工具可以分為三大類：自愿型政策工具、混合型政策工具和強(qiáng)制性政策工具。而香港政府的選擇顯然屬于強(qiáng)制型政策工具。

（1）分析模型

對于政策工具選擇進(jìn)行分析的模型主要有三種即經(jīng)濟(jì)學(xué)模型和政治學(xué)模型以及綜合分析模型。該模型從理論的角度將影響政策工具選擇的因素概括分為兩類：國家能力、政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度。但是這兩者在具體應(yīng)用到政策分析時(shí)，“復(fù)雜程度”與“能力大小”的衡量成為了研究的阻礙。為此，本文借鑒武配將在《政策工具選擇的模型》一文中所探究的衡量方法。在分析政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度時(shí)，主要考量目標(biāo)群體的數(shù)量比、類型比。目標(biāo)群體數(shù)量比是利益相關(guān)人數(shù)與總管轄人數(shù)的比值。若比值小于0.1，則復(fù)雜性?。蝗舯戎到橛?.1和0.5之間，則復(fù)雜性較大；如果比值大于0.5，則復(fù)雜性相當(dāng)大。分析國家能力時(shí)，從政府的回應(yīng)性和效率以及公共性等三個(gè)方面進(jìn)行衡量。

（2）政策子系統(tǒng)復(fù)雜性分析

根據(jù)香港特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年12月，香港地區(qū)總?cè)丝跀?shù)為7109.8（千人），小學(xué)人數(shù)為326.2（千人），中學(xué)人數(shù)為487.0（千人）。所以香港中小學(xué)的總?cè)藬?shù)為813.2（千人），也就是說會(huì)牽涉到813200個(gè)家庭。再利用總?cè)丝跀?shù)除以家庭數(shù)，得到香港地區(qū)每個(gè)家庭的平均人數(shù)約為3個(gè)人。所以，813.2（千人）個(gè)小學(xué)生所牽涉的人數(shù)至少是2439.6（813.2×3）個(gè)利益相關(guān)者。所以目標(biāo)群體的數(shù)量比為34.3%（2439.6/7109.8）。所以目標(biāo)群體的數(shù)量比超過了0.3。又因?yàn)榇舜斡?jì)算所涉及的利益相關(guān)者還只是學(xué)生極其家庭成員，而事實(shí)上的利益相關(guān)者還遠(yuǎn)不止這些，所以我們完全有理由認(rèn)為從目標(biāo)群體數(shù)量比反映的復(fù)雜性較大。

至于目標(biāo)群體的類型比例，學(xué)生的家長肯定會(huì)分布于社會(huì)的各個(gè)行業(yè)與階層，所以目標(biāo)群體的類型比例也很高。所以綜合以上對目標(biāo)群體的數(shù)量比和目標(biāo)群體的類型比的分析，可以得出政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度較高的結(jié)論。

（3）政府能力分析

政府的回應(yīng)性是指政府在公共管理中對公眾的需求和所提出的問題作出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)程度。在這一方面，香港政府的回應(yīng)性無疑是很高的。面對這種情況，香港政府采取了積極的應(yīng)對措施，政府官員在各個(gè)場合對民眾進(jìn)行解釋，同時(shí)政府也通過正式的渠道收集社會(huì)各界的看法，并與反對派展開積極的溝通。種種行為都可表明香港政府具有較強(qiáng)的回應(yīng)性。

根據(jù)2012年5月31日瑞士洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院發(fā)表的《2012年世界競爭力年報(bào)》顯示，香港政府的政府效率繼續(xù)維持世界第一的位置，香港政府已經(jīng)數(shù)年取得了這個(gè)世界第一的位置。由此可見香港政府的效率性之高。所以，根據(jù)武配將提出的衡量模式，對香港政府的回應(yīng)性、效率以及公共性三個(gè)方面進(jìn)行的分析，香港政府具有較強(qiáng)的政府能力。

（4）分析結(jié)論

綜合對香港政府政府能力以及對政策子系統(tǒng)復(fù)雜性的分析，我們可以得到政策子系統(tǒng)具有較強(qiáng)的復(fù)雜性，香港政府也具有較強(qiáng)的政府能力。根據(jù)豪利特和拉米什的政策選擇工具模型，當(dāng)處于政府能力較強(qiáng)和政府子系統(tǒng)復(fù)雜程度較高的情況下，政府適宜采用市場化的工具手段。

但是事實(shí)是香港政府所采取的是強(qiáng)制型工具，這與分析的結(jié)果是不相符的。根據(jù)前文所述的一些文獻(xiàn)和媒體觀點(diǎn)，這次香港國民教育科政策能引起這么大的反響與香港政府強(qiáng)制設(shè)立德育及國民教育科有著很大的關(guān)系。

陳振明在《當(dāng)代西方政府改革與治理中常用的市場化工具》一文中，總結(jié)了當(dāng)代各國政府改革與治理中常用的市場化工具：民營化、用者付費(fèi)、合同外包、特許經(jīng)營、憑單制、分散決策、放松管制、產(chǎn)權(quán)交易、內(nèi)部市場、目標(biāo)管理、標(biāo)桿管理等十幾種市場化工具。

而在這些市場化工具手段中，筆者認(rèn)為最適宜采用的是采用合同外包的方式。目前，香港中小學(xué)的國民教育主要是通過民族認(rèn)同教育與國家認(rèn)同教育，采用以學(xué)校教育為基礎(chǔ)、以政府教育為主導(dǎo)、以社會(huì)團(tuán)體教育為輔助的教育途徑，促使香港中小學(xué)生對自己的“中國人”身份實(shí)現(xiàn)認(rèn)識(shí)、情感、行為三個(gè)層面的統(tǒng)一。根據(jù)分析的結(jié)果，筆者認(rèn)為可以通過合同外包的方式提高社會(huì)團(tuán)體這一教育途徑所占的比例，進(jìn)一步推動(dòng)香港國民教育的發(fā)展。

三、評(píng)價(jià)與思考：

政策工具在政府治理過程中有著極其重要的意義。政策工具作為政府治理的手段和途徑，是政策目標(biāo)和結(jié)果之間的橋梁。只有選擇了合適的政策工具，才能使政策的結(jié)果與政策目標(biāo)相一致。所以政府在公共政策制定的過程中一定要充分考慮政策工具的重要性，對政策目標(biāo)群體進(jìn)行深入地分析，對自己的能力有著清晰、正確的定位，然后選擇適宜的政策工具，這樣才能有效地達(dá)到政策目標(biāo)！

參考文獻(xiàn)

[1]康子興.香港國民教育向何處去[J].新產(chǎn)經(jīng)，2012，09：62-63.

[2]陳振寧.國民教育“洗腦”之說無法成立[N].法制日報(bào)，2012-08-14012.

[3]啟越.我們需要怎樣的國民教育？[N].經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2012-07-23015.

[4]陳振寧.國民教育“洗腦”之說無法成立[N].法制日報(bào)，2012-08-14012.