曾剛
過去一兩年中,中國的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一直是國內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn),其中,有關(guān)政府債務(wù)的爭(zhēng)論尤為激烈。從8月1日,審計(jì)署啟動(dòng)對(duì)地方政府債務(wù)的全面審計(jì),再次將這個(gè)問題推向了風(fēng)口浪尖,引發(fā)了諸多猜測(cè)。
有關(guān)中國地方政府債務(wù)問題,已有很詳盡的研究,由于方法、口徑上的差異,結(jié)論上有一些出入。整理不同渠道的信息,主要研究機(jī)構(gòu)估算2012年底的數(shù)據(jù)大致在12萬億—16萬億之間。
按這些估算,目前中國地方政府的負(fù)債與GDP之比約在23%-29%(估計(jì)2013年會(huì)仍維持在此水平),再加上中央政府的未清償國債余額以及中央政府擔(dān)保的債券(如政策性銀行債、鐵路債等),中國政府部門債務(wù)規(guī)模約在30萬億-35萬億左右,與GDP之比約在60%-70%。
僅從總量而言,目前這樣的債務(wù)水平遠(yuǎn)非不可持續(xù)。首先,盡管由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式不同,不同國家政府債務(wù)負(fù)擔(dān)水平存在較大差異,但平均比較而言,中國政府部門債務(wù)負(fù)擔(dān)率(債務(wù)余額與GDP之比)仍顯著低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體;其次,即使與發(fā)展水平相近的大國相比,中國政府的債務(wù)規(guī)模也并不算偏高,2012年底,印度政府部門債務(wù)負(fù)擔(dān)率約在64%,與中國大抵持平;第三,中國政府債務(wù)有相當(dāng)部分對(duì)應(yīng)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他長(zhǎng)期性投資,這些資產(chǎn)所帶來的收益(或綜合收益)在很大程度上可以覆蓋債務(wù)的還本付息。這與許多國家政府以消費(fèi)性支出為主的負(fù)債有很大不同。
簡(jiǎn)單說來,到目前為止,地方政府債務(wù)還未到引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的地步。因此,我有如下幾點(diǎn)初步的看法,供討論。
首先,不應(yīng)過度夸大,甚至妖魔化地方政府的債務(wù)問題。
從整體上講,對(duì)債務(wù)總量的迅速膨脹及其可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)保持高度警惕,但也不宜過度悲觀。在探討化解相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),不應(yīng)走向妖魔化地方政府債務(wù)的極端。適度放權(quán),保持地方經(jīng)濟(jì)的活力,是中國既往改革的重要?jiǎng)恿?。在新的發(fā)展階段,地方政府的職能或應(yīng)有所調(diào)整,但仍會(huì)發(fā)揮關(guān)鍵性作用,在某些領(lǐng)域的投資活動(dòng)可能還會(huì)長(zhǎng)期維持甚至有所擴(kuò)大,有其客觀上的合理性。
其次,推進(jìn)系統(tǒng)改革,強(qiáng)化地方政府籌資約束。
在根本上,財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱,是引發(fā)地方政府債務(wù)不斷膨脹的根源,對(duì)其規(guī)范必然需要系統(tǒng)性的改革。從事權(quán)的角度,應(yīng)加快推進(jìn)行政改革,厘清地方政府的職能邊界,引導(dǎo)其轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念,適當(dāng)限制地方政府的投資范圍。從財(cái)權(quán)的角度,一方面需要優(yōu)化財(cái)政體制,理順中央、地方財(cái)政之間的收支關(guān)系;另一方面,應(yīng)合理引導(dǎo)地方政府融資行為的規(guī)范化發(fā)展,提高直接融資占比,在優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)的同時(shí),提高地方政府財(cái)政收支的透明度。
再次,積極防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)銀行體系的影響。
在很多人看來,地方政府債務(wù)最大的不確定性,在于其可能對(duì)銀行體系產(chǎn)生沖擊??傮w上說,目前平臺(tái)貸款的整體風(fēng)險(xiǎn)仍在可控范圍,但也有必要強(qiáng)化監(jiān)管,防范可能的風(fēng)險(xiǎn)積累。長(zhǎng)期來看,除繼續(xù)嚴(yán)格信貸準(zhǔn)入外,還應(yīng)積極探索金融創(chuàng)新路徑,通過資產(chǎn)證券化等手段,以更為透明、規(guī)范的方式,緩解期限錯(cuò)配問題。而在短期內(nèi),則應(yīng)高度關(guān)注償債高峰可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)(特別是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)),積極做好相關(guān)政策準(zhǔn)備。