李川

日前，一項(xiàng)由北京市交通委員會開展的《北京交通運(yùn)輸業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)專項(xiàng)調(diào)查》正在進(jìn)行。有媒體報(bào)道，這項(xiàng)年底出結(jié)果的調(diào)查，將成為北京地鐵公交漲價(jià)的憑據(jù)。對此，北京市交委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，漲價(jià)目前還在研究中，一切等調(diào)查結(jié)果出臺后公布。

先不論大容量城市公交會不會漲價(jià)，從該不該漲價(jià)的角度去看，自2007年開始，北京地鐵公交線路就開始實(shí)行刷卡成人4折、學(xué)生2折的優(yōu)惠政策，絕大部分線路成人乘車只要4角錢，地鐵則執(zhí)行兩元通票政策。此項(xiàng)舉措為北京帶來了“惠民”、“公益”名頭的同時(shí)，也帶來了一些不利影響。

第一，地鐵公交營運(yùn)成本不斷上升，收入已經(jīng)彌補(bǔ)不了成本，運(yùn)營公司持續(xù)虧損。造成公交地鐵營運(yùn)成本不斷增加原因在于：一是城市人口持續(xù)增加，對公交、地鐵的需求量日益增大，需要更多地鐵公交車輛提供服務(wù)；二是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提升要求車輛不斷持續(xù)更新，環(huán)保車、空調(diào)車的比重不斷增大；三是人工成本、燃料成本、車輛維修成本、財(cái)務(wù)成本等在不斷上升。

第二，北京市公共交通的財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)成為沉重包袱，逐年增加。有專家認(rèn)為，地鐵公交等大容量公共交通應(yīng)該屬于盈利性質(zhì)的，政府應(yīng)該將有限的資源與金錢用在更有價(jià)值的地方，比如教育、醫(yī)療與改善低收入住房條件等基本公共服務(wù)方面的投入，過多的放在公共交通方面是一種效率損失。簡單說，財(cái)政補(bǔ)貼是一塊蛋糕，“行”上用的多，“衣”、“食”、“住”就會用的少；交通上占得多，菜籃子、藥罐子就分得少。另外，還有專家認(rèn)為，政府補(bǔ)貼應(yīng)該針對特定人群，而不應(yīng)是所有人，很多北京市民并不是負(fù)擔(dān)不起公交費(fèi)用，他們急需的是通暢的交通，而真正需要政府交通補(bǔ)貼的，只是少量的低收入群體。

“公交優(yōu)先”是大型城市交通發(fā)展的主要方向。為了增加公共交通的吸引力，實(shí)行較低的公共交通票價(jià)，固然方便、實(shí)惠了百姓，但如果需要靠越來越高的財(cái)政補(bǔ)貼來支持，則是不可持續(xù)的，也不能價(jià)格一漲了之。地鐵公交漲價(jià)受到普遍關(guān)注，很大原因在于這件事背后隱藏著如何處理市場規(guī)則和社會福利的問題。那么，解決北京地鐵公交價(jià)格問題的未來出路在哪里？

首先，需要厘清地鐵公交這樣大容量公共交通工具的定位及性質(zhì)。地鐵公交運(yùn)營公司具有兩個(gè)最基本的特性：公益性和壟斷性。公益性體現(xiàn)在地鐵公交承擔(dān)著城市公共交通運(yùn)輸服務(wù)的重任，決定了運(yùn)營企業(yè)不是完全意義上的盈利性企業(yè)，不能片面追求利潤最大化，或多或少承擔(dān)了部分政府責(zé)任。公益性也決定了政府對企業(yè)有推脫不掉的關(guān)系和責(zé)任，必須給予企業(yè)必要的支持。壟斷性的存在使企業(yè)缺乏有效競爭，缺乏降低成本、提高質(zhì)量的內(nèi)在動力，缺乏經(jīng)營活力，很容易以政策性虧損掩蓋企業(yè)內(nèi)部的管理問題。另外，從交通運(yùn)輸行業(yè)的角度來講，地鐵公交又具有另一性質(zhì)——可盈利性，即可通過市場化的經(jīng)營、價(jià)格的調(diào)整彌補(bǔ)成本甚至微利。

公益性決定了地鐵公交運(yùn)營企業(yè)不能完全按市場化去運(yùn)營，政府對價(jià)格實(shí)行管制，成本增加部分如果無法通過市場來消化，將以政府財(cái)政補(bǔ)貼的形式進(jìn)行彌補(bǔ)。壟斷性的存在，決定了企業(yè)缺乏改革、提升效率的動力?？捎缘拇嬖?，則為地鐵公交市場化提供了可能性。

地鐵公交的三大特性，決定了要解決北京地鐵公交價(jià)格問題，必須加大改革力度，分階段、分步驟的建立兩大機(jī)制，即價(jià)格、補(bǔ)貼、投資三方聯(lián)動機(jī)制和市場競爭機(jī)制，來改變完全依靠財(cái)政補(bǔ)貼來維持經(jīng)營的現(xiàn)狀。

建立價(jià)格、補(bǔ)貼和投資三方聯(lián)動機(jī)制。近期，需要通過適當(dāng)?shù)膬r(jià)格調(diào)整來消化企業(yè)的基本運(yùn)營成本，解決成本與價(jià)格倒掛問題。即以目前階段不含折舊的企業(yè)成本來確定價(jià)格，建立具有順出功能的價(jià)格機(jī)制，價(jià)格調(diào)整未到位前應(yīng)由財(cái)政補(bǔ)貼予以支持。其次由政府承擔(dān)企業(yè)正常的設(shè)備更新與改造資金，以折舊為基本依據(jù)，參考企業(yè)實(shí)際發(fā)生的更新改造資金給予專項(xiàng)定額補(bǔ)貼，建立具有激勵約束功能的補(bǔ)貼機(jī)制。再次，以北京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求為基礎(chǔ)，參考財(cái)政支出能力確定新建項(xiàng)目（如新建地鐵新線）的規(guī)模和速度，建立具有融資功能的投資機(jī)制。

遠(yuǎn)期來看，可對地鐵公交運(yùn)營企業(yè)探索由政府補(bǔ)貼機(jī)制向政府購買服務(wù)機(jī)制的轉(zhuǎn)變途徑，明晰政府的監(jiān)管約束職責(zé)以及企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營職責(zé)，最終理順政府與企業(yè)之間的關(guān)系。政府購買服務(wù)機(jī)制有以下幾個(gè)主要環(huán)節(jié)：一是采取政府購買服務(wù)的理念、政府與企業(yè)建立契約關(guān)系，明確政府與地鐵公交運(yùn)營企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)；二是政府對地鐵公交運(yùn)營企業(yè)的工作、質(zhì)量、價(jià)格等提出標(biāo)準(zhǔn)；三是政府核定企業(yè)的成本定額；四是政府對核定的企業(yè)成本與確定的價(jià)格之間的差額予以補(bǔ)償；五是建立企業(yè)經(jīng)營外部條件變化的成本調(diào)整機(jī)制；六是根據(jù)企業(yè)的盈利水平確定企業(yè)的發(fā)展能力，建立投資機(jī)制；七是以3到5年為一個(gè)購買周期。

建立市場競爭機(jī)制?？陀^的說，地鐵公交運(yùn)營進(jìn)行市場化改革有一定的難度。一是公益性行業(yè)，受政府政策及價(jià)格管制政策的影響，企業(yè)難以贏利，沒有吸引社會投資者的條件；二是公益性企業(yè)的運(yùn)營直接關(guān)系到老百姓，保障性、安全性的要求很高，政府需要有較強(qiáng)的管理能力，引入社會投資者存在一定風(fēng)險(xiǎn)；三是壟斷性行業(yè)、特別是自然壟斷性行業(yè)，它的特點(diǎn)決定了不適合完全市場化，只能適度市場化。但北京、上海地鐵公交均進(jìn)行過市場化改革的探索。

1999年，北京巴士股份有限公司成立，得益于公交總公司的大力支持，巴士公司發(fā)展迅猛。2006年6月，北京市政府對北京巴士進(jìn)行了資產(chǎn)置換，北京巴士公司將所擁有的城市客運(yùn)業(yè)務(wù)劃歸北京市公交集團(tuán)公司運(yùn)營，其他相關(guān)負(fù)債與所擁有的郊區(qū)客運(yùn)、駕駛培訓(xùn)、旅游和汽車租賃業(yè)務(wù)劃入上市公司，巴士公司退出運(yùn)營。地鐵4號線則引進(jìn)港鐵，以“PPP”模式進(jìn)行運(yùn)營，目前來看比較成功。

上海先后進(jìn)行了三輪市場化路線改革：首先，1996年上海公交取消月票，以票制改革帶動企業(yè)機(jī)制的轉(zhuǎn)變，13家公交分公司全部成為獨(dú)立法人，走上了自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場化發(fā)展道路。通過改革，上海公交行業(yè)逐步形成了市場化競爭格局，提高了運(yùn)營效率和企業(yè)經(jīng)營水準(zhǔn)，以往每年最高達(dá)8億元的政府補(bǔ)貼也成為歷史。其次，2001年的第二輪公交改革，在車輛數(shù)量、線網(wǎng)面積，公交線路布局上作了大的調(diào)整。到2004年11月，上海市公交線路已擴(kuò)容至591條，運(yùn)營車輛增至18300多輛，其中空調(diào)車6000多輛。最后，第三輪改革在原來政府財(cái)政補(bǔ)貼取消的基礎(chǔ)上，在政策上大力推行公交優(yōu)先，對公益性強(qiáng)的公交發(fā)展項(xiàng)目還是應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。對低檔次、有污染的車輛設(shè)備不補(bǔ)貼，限時(shí)讓其退出運(yùn)營市場；對高技術(shù)含量的車輛購置、換乘樞紐站建設(shè)予以一定的公益性補(bǔ)貼。在此基礎(chǔ)上，建立多檔次的服務(wù)體系，實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。經(jīng)過三輪改革，上海市公交體系已經(jīng)明顯體現(xiàn)了市場主體多元化、股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、經(jīng)營業(yè)務(wù)多元化、公司管理多元化的特色。另外，上海市地鐵建設(shè)采用的也是商業(yè)化模式，使融資壓力和融資風(fēng)險(xiǎn)得到合理分?jǐn)偂Ｆ渲饕龇ㄊ菍㈨?xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營和監(jiān)管分配給不同的主體。上海市政府除每年向軌道交通投資公司（申通地鐵）給予一定撥款外，只履行軌道交通宏觀監(jiān)管責(zé)任。申通公司以控股方的身份組建項(xiàng)目股份公司，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資。在項(xiàng)目建成以后，申通公司以招標(biāo)的形式確定項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)的歸屬，并與中標(biāo)公司明確運(yùn)營目標(biāo)。同時(shí)，申通公司負(fù)責(zé)組織盤活已形成的資產(chǎn)，籌集資金償還建設(shè)期債務(wù)。據(jù)悉，上海地鐵開通后幾年內(nèi)大多能實(shí)現(xiàn)贏利。

從北京、上海兩地地鐵公交市場化改革的過程可以看出，在確保公共交通運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和安全的前提下，可以進(jìn)行適當(dāng)市場化，以競爭帶動企業(yè)活力，提升公共運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和效率，降低政府資金投入。

總的來說，北京地鐵公交要堅(jiān)持以大眾利益為導(dǎo)向，以促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展、減輕政府財(cái)政壓力為目標(biāo)，建立起與我市發(fā)展階段和發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的價(jià)格、補(bǔ)貼、投資三方聯(lián)動機(jī)制和適度競爭的市場化機(jī)制，更好的提升公共交通服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，需要加強(qiáng)城市交通規(guī)劃與管理，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理，多管齊下，使居民擁有良好的出行大環(huán)境。在改革的過程中，需要統(tǒng)籌兼顧社會公眾的經(jīng)濟(jì)和心理承受力、企業(yè)健康發(fā)展的活力及政府財(cái)力和管控力，遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，循序漸進(jìn)，逐步到位。

（作者單位：投資北京研究院）