張自然

日前，市十四屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議了《北京市大氣污染防治條例（草案）》（簡(jiǎn)稱《條例（草案）》）。在北京市環(huán)保局局長(zhǎng)陳添向市人大常委會(huì)所作的《條例（草案）》說(shuō)明中，對(duì)該法進(jìn)行了詳盡介紹。

立法的必要性

《條例（草案）》說(shuō)明中提到，現(xiàn)行《北京市<實(shí)施中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>辦法》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），自2001年實(shí)施以來(lái)，為本市大氣污染防治提供了重要法律支持。本市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、人口數(shù)量快速增長(zhǎng)的情況下，主要污染物年均濃度不斷下降，空氣質(zhì)量得到持續(xù)改善。

但居高不下的大氣污染物排放總量及不利的地理氣象條件、周邊地區(qū)區(qū)域傳輸?shù)?，使本市大氣污染防治形?shì)依然嚴(yán)峻，特別是2013年國(guó)家實(shí)施了新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提出了更嚴(yán)格的要求。與新標(biāo)準(zhǔn)相比，本市有5項(xiàng)污染物超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，其中PM2.5超標(biāo)一倍多，與國(guó)家首都、宜居城市的地位存在很大差距。采取更加嚴(yán)格的大氣污染防治措施，已成各界共識(shí)。特別是今年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議制定了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“國(guó)十條”），進(jìn)一步加大治理力度。為全面落實(shí)國(guó)務(wù)院要求，本市也及時(shí)制定了《北京市2013年—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》，采取更加嚴(yán)格的措施，以更大力度推動(dòng)大氣治理工作。

《條例（草案）》說(shuō)明中指出，目前，本市大氣污染防治工作進(jìn)入了以治理PM2.5為重點(diǎn)的新階段，在人口和機(jī)動(dòng)車數(shù)量持續(xù)高位增長(zhǎng)、工地開復(fù)工面積不斷擴(kuò)大的情況下，大氣污染治理難度不斷增加，并已成制約本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。現(xiàn)行《實(shí)施辦法》的相關(guān)制度措施卻難以滿足新階段大氣污染防治工作的實(shí)際需要：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整尚未與大氣污染防治有效結(jié)合、機(jī)動(dòng)車污染防治制度滯后等。因此，迫切需要通過(guò)立法完善上述制度。

另一方面，《實(shí)施辦法》所依據(jù)的《大氣污染防治法》正在修訂中，短期內(nèi)不能出臺(tái)，且國(guó)家法針對(duì)的是全國(guó)情況。鑒于此，本市迫切需要根據(jù)實(shí)際情況，制定相對(duì)獨(dú)立的地方大氣污染防治立法，解決大氣污染防治中具有地方特色的問(wèn)題。所以，有必要制定新的地方法規(guī)《北京市大氣污染防治條例》，替代現(xiàn)行的《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>辦法》。

立法的主要思路

《條例（草案）》說(shuō)明中指出，要著重構(gòu)建政府主導(dǎo)、排污單位具體實(shí)施、社會(huì)共同參與的大氣污染防治體系，在制度構(gòu)建上，以改善空氣質(zhì)量為目標(biāo)，以實(shí)施大氣污染物排放總量減排為主線，以控制PM2.5污染為重點(diǎn)，將大氣污染防治同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合，由注重末端治理向注重源頭治理轉(zhuǎn)變，由濃度控制為主向濃度與總量控制并重轉(zhuǎn)變，由注重企業(yè)治理向企業(yè)治理與區(qū)域、行業(yè)治理并重轉(zhuǎn)變。特別是近期“國(guó)十條”的出臺(tái)，及《北京市2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》的制定，涉及許多新的政策措施。在立法條款的設(shè)計(jì)上，《條例（草案）》充分考慮了與國(guó)家相關(guān)政策措施的對(duì)接，力求使本市的大氣條例更具操作性，為大氣環(huán)境治理提供有力的法律支持。

此次立法過(guò)程中，《條例（草案） 》著重從可操作性上把握以下四個(gè)方面：一是把握大氣污染的形成原因、對(duì)應(yīng)措施、治理目標(biāo)的關(guān)系；二是理清大氣污染防治方面政府、企業(yè)、民眾、第三方機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系：三是注意對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行綜合考量，爭(zhēng)取做到目標(biāo)科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容適當(dāng)、效果可控；四是理清社會(huì)關(guān)系和技術(shù)手段的關(guān)系，通過(guò)規(guī)范社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)技術(shù)手段的進(jìn)步和使用。

立法的重點(diǎn)和亮點(diǎn)

《條例（草案）》共八章96條，主要內(nèi)容包括：

一是明確大氣污染防治責(zé)任。構(gòu)建大氣污染防治責(zé)任體系，明確了政府、企業(yè)、社會(huì)主體相互關(guān)系。政府負(fù)總責(zé)，制定環(huán)境質(zhì)量和污染減排的目標(biāo)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，明確不同部門的管理職責(zé)，對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)管。企業(yè)和社會(huì)主體承擔(dān)減排主體責(zé)任，負(fù)有減排義務(wù)，采取各種污染減排措施，落實(shí)減排任務(wù)。社會(huì)主體有義務(wù)保護(hù)大氣環(huán)境，遵守法律法規(guī)的規(guī)定，自覺(jué)踐行綠色生產(chǎn)、生活方式，減少向大氣排放污染物。

二是實(shí)施主要污染物總量控制制度?！稐l例（草案）》明確提出對(duì)主要污染物實(shí)行總量控制，并規(guī)定了總量控制的主要制度和措施。一是確定總量控制的基本內(nèi)容和原則。對(duì)主要大氣污染物排放和機(jī)動(dòng)車數(shù)量實(shí)施總量控制。二是核定企業(yè)排放總量，實(shí)施排污許可證制度。三是明確總量指標(biāo)來(lái)源渠道，確定排污交易制度。規(guī)定已建成項(xiàng)目通過(guò)環(huán)保部門核定取得，新建項(xiàng)目可通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買或企業(yè)自身減排取得。四是實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目總量控制前置審批制度。規(guī)定新建項(xiàng)目的總量指標(biāo)取得辦法由環(huán)保部門制定，改建、擴(kuò)建項(xiàng)目的總量指標(biāo)必須在環(huán)評(píng)審批前取得。同時(shí)規(guī)定環(huán)保部門審批環(huán)評(píng)文件時(shí)，必須遵循減量替代原則，即企業(yè)取得的指標(biāo)量大于實(shí)際排放量。五是實(shí)施區(qū)域限批制度。對(duì)未完成總量控制任務(wù)的區(qū)域和行業(yè)暫停審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件及其他相關(guān)文件。

三是針對(duì)不同污染物來(lái)源，設(shè)定相對(duì)應(yīng)的控制措施。針對(duì)固定污染源的特點(diǎn)，規(guī)定能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化工業(yè)布局。一是工業(yè)企業(yè)集中治理?！稐l例（草案）》規(guī)定，新建工業(yè)項(xiàng)目應(yīng)按照規(guī)劃進(jìn)入相應(yīng)的工業(yè)園區(qū)。二是控制燃煤總量，消減燃煤總量。繼續(xù)規(guī)定對(duì)燃煤實(shí)行總量控制，通過(guò)劃定和嚴(yán)格管理禁止使用燃煤區(qū)，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等手段控制燃煤增量，減少現(xiàn)有燃煤存量。三是逐步淘汰高污染企業(yè)。規(guī)定制定高污染行業(yè)調(diào)整、工藝和設(shè)備淘汰名錄時(shí)，應(yīng)綜合考慮城市功能定位和本市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況。

針對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物污染特征，加強(qiáng)對(duì)使用行為的監(jiān)管。一是規(guī)定產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，應(yīng)在密閉空間或設(shè)備中進(jìn)行。二是對(duì)石化和加油站等企業(yè)和單位，要求采取措施防止泄露和揮發(fā)。三是著重強(qiáng)調(diào)了含揮發(fā)性有機(jī)物的原輔材料的使用情況的記錄。

針對(duì)機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械的特點(diǎn)，實(shí)行從生產(chǎn)到報(bào)廢全過(guò)程監(jiān)管。一是把好新車準(zhǔn)入關(guān)，明確汽車生產(chǎn)廠商對(duì)新車的質(zhì)量保證責(zé)任。規(guī)定了汽車生產(chǎn)廠家在本市銷售的機(jī)動(dòng)車應(yīng)當(dāng)符合新車準(zhǔn)入的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并保證在規(guī)定的耐久性期限內(nèi)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，對(duì)不能達(dá)標(biāo)的，取消其在本市的銷售資格。二是確保在用車達(dá)標(biāo)排放，規(guī)范定期檢測(cè)等行為。明確了機(jī)動(dòng)車檢測(cè)機(jī)構(gòu)、機(jī)動(dòng)車所有者和使用者在定期檢測(cè)中應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)、遵守的規(guī)范。三是減少高排放車輛，淘汰老舊機(jī)動(dòng)車。規(guī)定對(duì)超標(biāo)排放、不符合在用車強(qiáng)制性規(guī)定的車輛，應(yīng)當(dāng)依法強(qiáng)制報(bào)廢。四是增加非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治規(guī)定。規(guī)定了在本市使用非道路移動(dòng)機(jī)械的污染控制制度。

針對(duì)揚(yáng)塵污染特征，實(shí)施行為控制。一是明確揚(yáng)塵控制范圍，將房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施、河道整治及建筑拆除等施工工程、物料運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)均納入控制范圍。二是細(xì)化污染控制措施，按照來(lái)源，分別明確了各類產(chǎn)生揚(yáng)塵的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)采取的措施。三是明確建設(shè)單位在防治揚(yáng)塵污染中的責(zé)任，要求建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將防治揚(yáng)塵污染的費(fèi)用列入工程造價(jià)，并在工程承發(fā)包合同中明確施工單位防治揚(yáng)塵污染的責(zé)任。

四是完善監(jiān)測(cè)技術(shù)體系。環(huán)保部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、發(fā)布大氣環(huán)境質(zhì)量狀況。排污企業(yè)必須自行監(jiān)測(cè)，排放量大的企業(yè)還必須安裝在線監(jiān)測(cè)并自行發(fā)布污染物監(jiān)測(cè)信息。環(huán)保部門組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并公開監(jiān)督監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)信息。

《條例（草案）》分三種情況分別加大處罰力度；一是針對(duì)現(xiàn)行規(guī)定罰款額度過(guò)低的問(wèn)題，對(duì)上位法沒(méi)有規(guī)定的行為，提高了罰款額度，最高可罰50萬(wàn)。二是對(duì)需要立即停止排污的，規(guī)定了查封排污設(shè)施的措施。三是對(duì)屢犯不改的情形，規(guī)定了加倍處罰制度。

《條例（草案）》說(shuō)明中說(shuō)，《條例（草案）》與現(xiàn)行實(shí)施辦法相比，理念有所轉(zhuǎn)變，制度有所創(chuàng)新，更加符合本市新階段大氣污染防治的實(shí)際需要：一是針對(duì)大氣污染物排放總量居高不下的現(xiàn)狀，設(shè)置總量控制專章，明確了對(duì)機(jī)動(dòng)車數(shù)量和燃煤總量進(jìn)行控制。二是針對(duì)顆粒物污染突出的實(shí)際，細(xì)化機(jī)動(dòng)車污染防治規(guī)定，增加防治揮發(fā)性有機(jī)物污染、非道路移動(dòng)機(jī)械污染的防治內(nèi)容，專章設(shè)置“污染物揚(yáng)塵污染”。三是針對(duì)違法成本普遍偏低的現(xiàn)實(shí)情況，加大處罰力度，提高處罰額度，增加加倍處罰、查封等措施。

市人大常委會(huì)提出

十方面意見和建議

市人大常委會(huì)審議認(rèn)為，《條例（草案）》以改善空氣質(zhì)量為目標(biāo)，以實(shí)施大氣污染物排放總量減排為主線，將大氣污染防治同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合，由注重末端治理向注重源頭治理轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)規(guī)定了主要污染物總量控制制度、排污許可制度，并針對(duì)燃煤、揮發(fā)性有機(jī)物、機(jī)動(dòng)車、工地?fù)P塵等不同污染源，設(shè)定了相應(yīng)控制措施?！稐l例（草案）》基本成熟，突出了首都特色，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。同時(shí)，市人大常委會(huì)提出了以下修改意見和建議：

一是關(guān)于基本原則。市人大常委會(huì)認(rèn)為，首都經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，必須兩者兼顧，如不能兼顧，應(yīng)明確環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的發(fā)展原則。此外，部分專家提出，應(yīng)當(dāng)增加“污染者擔(dān)責(zé)”和“公眾參與”的原則。在防治方法上，應(yīng)對(duì)污染物排放實(shí)施從源頭到末端全過(guò)程控制。

二是關(guān)于政府職責(zé)。市人大常委會(huì)認(rèn)為，加大政府財(cái)政投入力度，是大氣污染防治工作的重要保障。本市大氣污染防治設(shè)施建設(shè)和升級(jí)改造、老舊機(jī)動(dòng)車淘汰等，均需要市和區(qū)縣人民政府加大財(cái)政投入，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)在法規(guī)中增加保障財(cái)政投入的內(nèi)容。

三是關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)。市人大常委會(huì)認(rèn)為，為使環(huán)評(píng)制度在大氣污染防治工作中切實(shí)發(fā)揮作用，確保建設(shè)項(xiàng)目符合本市大氣環(huán)境要求，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為其他行政許可前置條件的法律地位，增強(qiáng)其制度剛性。

四是關(guān)于重污染天氣應(yīng)急措施。市人大常委會(huì)認(rèn)為，為了保護(hù)居民身體健康，應(yīng)對(duì)重污染天氣帶來(lái)的不利影響，本市應(yīng)加強(qiáng)重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)，制定應(yīng)急預(yù)案，增加土石方作業(yè)和露天停工等重污染天氣應(yīng)對(duì)措施，完善應(yīng)急預(yù)警和應(yīng)急管理相關(guān)內(nèi)容。

五是關(guān)于總量控制。市人大常委會(huì)認(rèn)為，要對(duì)主要污染物排放實(shí)施總量控制，是本市實(shí)現(xiàn)大氣污染物總量減排、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要手段，應(yīng)對(duì)相關(guān)內(nèi)容予以完善，增強(qiáng)可操作性。在調(diào)研中，部分專家學(xué)者提出，應(yīng)明確實(shí)施總量控制的主要污染物種類。有專家學(xué)者還提出，總量控制制度作為本市大氣污染防治基本制度，其具體目標(biāo)、要求和排放總量指標(biāo)取得途徑，應(yīng)向社會(huì)公開，并應(yīng)明確逐年減少排放總量的要求。

六是關(guān)于防治固定源產(chǎn)生的大氣污染。建立高污染燃料禁燃區(qū)制度是本市調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、減少燃煤總量的重要措施。市人大常委會(huì)認(rèn)為，《北京市清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃（2011-2015年）大氣污染控制措施》等規(guī)定中行之有效的管理措施，可通過(guò)法規(guī)予以進(jìn)一步規(guī)范和固化?！稐l例（草案）》規(guī)定了本市綜合考慮城市功能定位和大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，對(duì)高污染行業(yè)進(jìn)行調(diào)整。市政府相關(guān)部門建議，調(diào)整的高污染行業(yè)范圍應(yīng)與國(guó)務(wù)院有關(guān)文件相協(xié)調(diào)，增加禁止新增煉焦和有色金屬冶煉項(xiàng)目的規(guī)定。市人大常委會(huì)認(rèn)為，對(duì)產(chǎn)生揮發(fā)性有機(jī)物污染大氣環(huán)境的原料和產(chǎn)品進(jìn)行源頭控制，可降低末端監(jiān)管的成本，有利于促進(jìn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，應(yīng)充實(shí)揮發(fā)性有機(jī)物產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容。

七是關(guān)于防治機(jī)動(dòng)車排放污染。調(diào)研中有市政府相關(guān)部門和專家提出，《條例（草案）》規(guī)定的機(jī)動(dòng)車數(shù)量調(diào)控政策，應(yīng)當(dāng)單列一條。同時(shí)，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，本市目前仍有1.9萬(wàn)輛在用高排放黃標(biāo)車。據(jù)測(cè)算，每輛黃標(biāo)車的排放量相當(dāng)于14輛達(dá)到國(guó)IV排放標(biāo)準(zhǔn)機(jī)動(dòng)車的排污總和。市人大常委會(huì)認(rèn)為，為落實(shí)國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，應(yīng)在條例中明確本市將限制高排放機(jī)動(dòng)車上路行駛的規(guī)定。

八是關(guān)于防治揚(yáng)塵污染。市人大常委會(huì)認(rèn)為，《北京市清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃（2011-2015年大氣污染控制措施》中規(guī)定將施工揚(yáng)塵違法行為納入建筑企業(yè)信用管理系統(tǒng)，作為招投標(biāo)的重要依據(jù)。這些行之有效的管理措施應(yīng)予以固化。同時(shí)，為進(jìn)一步加強(qiáng)建筑垃圾運(yùn)輸車輛的監(jiān)督管理，應(yīng)要求運(yùn)輸車輛安裝衛(wèi)星定位系統(tǒng)，杜絕道路遺撒。

九是關(guān)于法律責(zé)任。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，市民對(duì)露天燒烤意見較大，有關(guān)政府部門建議應(yīng)完善處罰方式，增加對(duì)為露天燒烤食品提供場(chǎng)地的單位和個(gè)人進(jìn)行處罰。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)弄虛作假、對(duì)排放不達(dá)標(biāo)的車輛違法發(fā)放監(jiān)測(cè)合格證的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，市人大常委會(huì)認(rèn)為，應(yīng)明確對(duì)這種嚴(yán)重故意違法的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，可適用吊銷檢測(cè)資質(zhì)的規(guī)定。同時(shí)，有相關(guān)政府部門和市民代表提出，應(yīng)加大對(duì)銷售不符合國(guó)家和本市標(biāo)準(zhǔn)車用燃料違法行為的處罰力度，增設(shè)吊銷經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的處罰。同時(shí)，有專家、市人大代表等提出，應(yīng)在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)，盡可能加大對(duì)違法行為的懲處力度。為此，市人大常委會(huì)建議：一是取消加倍處罰的罰款上限。二是借鑒重慶和深圳地方立法經(jīng)驗(yàn)，增加“按日計(jì)罰”。三是增加對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員失職、瀆職等違法行為的法律責(zé)任。四是增加對(duì)嚴(yán)重違法行為追究刑事責(zé)任的規(guī)定。

十是需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題。一是關(guān)于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。部分區(qū)縣人大常委會(huì)、專家和市民代表均提出，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施。但因京津冀及周邊地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控牽頭部門為國(guó)家環(huán)保部，生態(tài)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)工作機(jī)制的制定部門均應(yīng)為環(huán)保部，本市條例不宜規(guī)定更加具體的內(nèi)容?！稐l例（草案）》中關(guān)于建立重大污染事項(xiàng)通報(bào)制度，逐步實(shí)現(xiàn)重大監(jiān)測(cè)信息和污染防治技術(shù)共享，開展大氣污染防治區(qū)域合作的規(guī)定，能滿足目前工作需要。建議對(duì)本條內(nèi)容進(jìn)行更加深入研究后再做修改。二是關(guān)于其他移動(dòng)污染源排放監(jiān)管。有企業(yè)和專家學(xué)者提出，據(jù)初步測(cè)算，本市航空器每年消耗燃油400萬(wàn)噸，約占全市消耗總量的40%。對(duì)大氣環(huán)境造成較大危害。有企業(yè)和市民代表提出，地鐵剎車盤片消耗、機(jī)動(dòng)車輪胎與地面摩擦，均產(chǎn)生大量粉塵，影響大氣質(zhì)量。但目前國(guó)家對(duì)航空器排放污染、軌道交通排放污染和輪胎摩擦污染的監(jiān)管尚處空白，缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)研究。此外，航空器排放監(jiān)管涉及航空安全問(wèn)題，地方缺乏有效監(jiān)管手段。為此，市人大常委會(huì)建議對(duì)其他移動(dòng)污染源排放監(jiān)管進(jìn)行更加深入的研究。