謝和均　李珍

摘要：社會(huì)保障預(yù)算是我國(guó)公共預(yù)算的重要內(nèi)容。在構(gòu)建社會(huì)保障預(yù)算中，其支出規(guī)模直接影響到預(yù)算的執(zhí)行及財(cái)政能夠承受的程度。文章在分析預(yù)算政治性特征及支出剛性制約因素的前提下，探討支配預(yù)算支出規(guī)模的內(nèi)在機(jī)制，成為分析預(yù)算現(xiàn)實(shí)可持續(xù)性的重要基礎(chǔ)。文章嘗試從公共選擇、預(yù)算政治等綜合視角對(duì)社會(huì)保障預(yù)算規(guī)模漸進(jìn)遞增格局進(jìn)行分析，并以此提出了解決的途徑。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障預(yù)算；支出分析；規(guī)模控制

早在1998年我國(guó)開(kāi)始把構(gòu)建公共財(cái)政作為我國(guó)財(cái)政制度改革的目標(biāo)和方向以來(lái)，社會(huì)保障預(yù)算就作為公共財(cái)政的重要內(nèi)容予以研究和實(shí)踐。本文嘗試從預(yù)算漸進(jìn)主義和公共選擇的綜合視角對(duì)社會(huì)保障預(yù)算的發(fā)展趨勢(shì)和增長(zhǎng)機(jī)制做出一種解釋。

一、 漸進(jìn)主義的社會(huì)保障預(yù)算增長(zhǎng)

社會(huì)保障預(yù)算支出是公共財(cái)政支出的重要組成部分，其財(cái)政撥款額度遵循漸進(jìn)主義的分析框架，那就是逐年遞增。在許多國(guó)家，社會(huì)保障支出屬于強(qiáng)制性支出（Mandatory Spending），相對(duì)于議定支出（Agreed Spending）來(lái)說(shuō)，沒(méi)有辦法保證每一個(gè)年度都能夠?qū)χС鲱~度及支出的結(jié)構(gòu)進(jìn)行審核，以控制增長(zhǎng)的速度等。所以，社會(huì)保障預(yù)算支出比其他任何支出都符合漸進(jìn)主義的支出原則，即在總量基礎(chǔ)上往前增量發(fā)展。當(dāng)然，支出增量遞增的背后邏輯大多都受政治周期的支配，其周期政治性特點(diǎn)非常明顯，這源于預(yù)算的政治性。“在政治和政策過(guò)程中，無(wú)論政治家的目標(biāo)是什么，預(yù)算過(guò)程都是一種政治工具。如果政治家的目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么，預(yù)算就成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段。如果政治家的目標(biāo)是收入分配，那么，預(yù)算就成為收入分配的發(fā)動(dòng)機(jī)”如果政治家的目標(biāo)是為了取悅民眾，獲得選票最大化，那么預(yù)算必然會(huì)給予民眾可能多的社會(huì)福利及資源分配。當(dāng)然前提就是這種政策傾斜不違背社會(huì)的基本價(jià)值及與主流民眾的偏好意愿。在這種漸進(jìn)主義預(yù)算理論的解釋框架下，社會(huì)保障預(yù)算總量的漸進(jìn)增長(zhǎng)是否會(huì)超過(guò)公共財(cái)政及籌資主體的負(fù)擔(dān)能力呢？回答是否定的。并非所有的政治要求和利益都能夠在預(yù)算過(guò)程中得到滿足，社會(huì)保障預(yù)算也不例外。技術(shù)層面來(lái)說(shuō)，建構(gòu)有效的預(yù)算過(guò)程或者預(yù)算模式，將社會(huì)保障預(yù)算支出的合理性與投入的預(yù)算聯(lián)系起來(lái)，進(jìn)一步提高預(yù)算資金的使用效率，能夠一定程度地避免不可收拾的局面出現(xiàn)；從宏觀層面來(lái)說(shuō)，影響社會(huì)保障預(yù)算收支及財(cái)務(wù)平衡的人口變量、待遇支付變量以及征稅比率都存在變動(dòng)調(diào)整的可能，雖然有些變量，比如人口老齡化、待遇支付等確實(shí)存在剛性因素，但是公共財(cái)政內(nèi)在預(yù)算民主機(jī)制，本身就提供給了主體自我控制和選擇的機(jī)會(huì)，人們能夠通過(guò)集體選擇，調(diào)整制度的邊際收益，使之與大多數(shù)人的切身利益一致。最典型的例子就是，2012年3月瑞士全民直接投票廢除瑞士工會(huì)提出的“將目前每年四周的帶薪假期延長(zhǎng)到六周，與西歐主要國(guó)家趨同”的議案，這個(gè)為勞動(dòng)者爭(zhēng)取福利的議案被勞動(dòng)者以三分之二的反對(duì)票否決。

其次，預(yù)算的漸進(jìn)主義受到社會(huì)保障制度內(nèi)在變量的制約。大多數(shù)社會(huì)保障預(yù)算的籌資基礎(chǔ)是直接稅，比如工薪稅或者國(guó)民保險(xiǎn)捐，與人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)決定的贍養(yǎng)率密切關(guān)聯(lián)。戴蒙德（1993）認(rèn)為當(dāng)人口年齡結(jié)構(gòu)年輕或者說(shuō)當(dāng)勞動(dòng)力充沛時(shí)，現(xiàn)收現(xiàn)付制度能使各代人福利狀況改善，而且可以降低、甚至消除由于資本過(guò)度積累而造成的動(dòng)態(tài)無(wú)效率。亨利·阿倫（1982）也認(rèn)為，在“生物回報(bào)率”（人口增長(zhǎng)率+實(shí)際工資增長(zhǎng)率）大于市場(chǎng)利率的前提之下，現(xiàn)收現(xiàn)付制能夠在代際之間進(jìn)行帕累托最優(yōu)配置。但是當(dāng)人口出生率下降而人口預(yù)期壽命卻越來(lái)越長(zhǎng)，這意味著較少的人口進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)而較多的人口進(jìn)入退休隊(duì)伍，贍養(yǎng)率提高。從社會(huì)保障預(yù)算待遇支付的角度來(lái)看，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人口越來(lái)越大，并且考慮到工資和物價(jià)調(diào)整因素，支出規(guī)模當(dāng)然是漸進(jìn)增長(zhǎng)的；基金積累制度則是個(gè)人生命周期內(nèi)的收入和消費(fèi)平滑制度，是個(gè)人生命周期內(nèi)的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)平衡?？雌饋?lái)好像基金積累制度不需要預(yù)算的管理，但是實(shí)際上政府也不能夠置身事外。因?yàn)椋瑐€(gè)人賬戶積累制面臨保值增值風(fēng)險(xiǎn)、政策不穩(wěn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、宏觀風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致個(gè)人賬戶制度無(wú)法避免老年貧困，這個(gè)時(shí)候政府必須要承擔(dān)“底線”責(zé)任，提供養(yǎng)老保險(xiǎn)的“零支柱”——非繳費(fèi)的全民養(yǎng)老保險(xiǎn)，想想看，在經(jīng)濟(jì)體普遍老化且預(yù)期壽命提高的背景下，社會(huì)保障預(yù)算支出必然漸進(jìn)增長(zhǎng)了。至于醫(yī)療保險(xiǎn)支出，由于人均壽命的延長(zhǎng)、科技的發(fā)展及醫(yī)療手段的先進(jìn)化和復(fù)雜化，全球主要國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)都支持了費(fèi)用支出持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

最后，“福利剛性”是中外社會(huì)保障預(yù)算總量漸進(jìn)的內(nèi)在動(dòng)力。從發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)發(fā)展來(lái)看，在以社會(huì)保障為代表的福利領(lǐng)域，確實(shí)存在著所謂“福利剛性”的基本態(tài)勢(shì)，就個(gè)體來(lái)說(shuō)，“福利依賴”也普遍存在于這些經(jīng)濟(jì)體中。以社會(huì)保障為主要內(nèi)容的社會(huì)福利具有剛性特征。這種剛性表現(xiàn)為人們對(duì)于自己所享福利水平只能上不能下的心理期待；在宏觀財(cái)政支出層面，福利剛性則表現(xiàn)為福利支出規(guī)模只能變大而不能縮小，福利水平只能提高而不能降低。國(guó)外的已有的例子已經(jīng)表明福利剛性已經(jīng)成為政府改革的壓力和阻力，任何嘗試對(duì)福利分配過(guò)程及分配狀態(tài)做出調(diào)整的改革都必然面臨破產(chǎn)。社會(huì)保障預(yù)算本質(zhì)是社會(huì)保障及社會(huì)福利的財(cái)政分配、收支管理計(jì)劃。在分配決策過(guò)程中，預(yù)算必然受到慣性政治及剛性心理的影響。分配的邊際變量只能遞增而不是相反，否則民眾必然不能接受分配結(jié)果，做出變革決策政治人物的前途也必然面臨挑戰(zhàn)。從西方國(guó)家的具體實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是拉美國(guó)家還是金融危機(jī)以后舉步維艱的希臘，當(dāng)政府做出削減福利資金的決策時(shí)，必然引起民眾的不滿和社會(huì)的動(dòng)蕩，執(zhí)政的基礎(chǔ)必然不穩(wěn)。這就最終將執(zhí)政力量導(dǎo)引到了一種“民粹主義”福利管理模式，陷入到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的陷阱。

二、 公共選擇視角下的社會(huì)保障預(yù)算增長(zhǎng)

按照公共選擇學(xué)派的分析，在代議制民主國(guó)家，由于利益集團(tuán)、政黨、各階層選民都有動(dòng)力和可能推動(dòng)社會(huì)支出的規(guī)模，多數(shù)投票規(guī)則確實(shí)存在導(dǎo)致包括社會(huì)保障支出在內(nèi)的公共財(cái)政支出的“過(guò)度膨脹”的傾向，因此社會(huì)保障預(yù)算支出呈現(xiàn)逐漸增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這也是西方國(guó)家自上世界80年代面臨的主要社會(huì)問(wèn)題。在民主政體下，降低多數(shù)人稅收價(jià)格的機(jī)會(huì)、稅收價(jià)格的財(cái)政錯(cuò)覺(jué)，以及無(wú)限制的多數(shù)人專制都會(huì)導(dǎo)致國(guó)家預(yù)算，包括消耗性支出和轉(zhuǎn)移性支出的規(guī)模大于傳統(tǒng)預(yù)算的一般水平。當(dāng)然，這種“過(guò)度膨脹”并非僅僅因?yàn)橥镀币?guī)則本身，而更多的在于政治程序的不完善。

圖洛克（Tullock，1959）認(rèn)為，多數(shù)投票可能導(dǎo)致公共部門(mén)比私人部門(mén)提供更多的私用品。他以五個(gè)農(nóng)場(chǎng)主為例指出：五個(gè)農(nóng)場(chǎng)主利用簡(jiǎn)單多數(shù)投票規(guī)則決定維護(hù)通往農(nóng)場(chǎng)道路的公共支出方案。在五個(gè)人當(dāng)中，由于存在隱含的補(bǔ)貼，所以一般會(huì)贊同更多的道路維護(hù)支出，而這是超過(guò)他們的實(shí)際需要的；唐斯（Downs，1967）提出財(cái)政錯(cuò)覺(jué)論（Fiscal Illusion），他指出官僚傾向于隱瞞公共服務(wù)的真實(shí)成本，使公眾產(chǎn)生財(cái)政幻覺(jué)，誤認(rèn)為自己承擔(dān)的公共服務(wù)的成本“很低”，或者他們是由“別人”而不是自己負(fù)擔(dān)，從而支持增加財(cái)政支出。在社會(huì)保障領(lǐng)域，同樣存在“財(cái)政幻覺(jué)”。由于存在大量選民對(duì)財(cái)政支出的分擔(dān)，個(gè)體民眾都可能認(rèn)為在社會(huì)保障領(lǐng)域的稅收價(jià)格并不算高，這導(dǎo)致他們更加支持社會(huì)保障領(lǐng)域的福利預(yù)算增加。艾倫（Aron，1966）指出，由于具有正收益的社會(huì)保障計(jì)劃總是要有向老年人轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移支付可能，中間投票人發(fā)現(xiàn)投票贊成繼續(xù)實(shí)行社會(huì)保障計(jì)劃對(duì)他們是有利的，盡管計(jì)劃的實(shí)行在總體上會(huì)降低所有家庭的福利。布郎寧（Browning，1975）考察了一種沒(méi)有資本市場(chǎng)而只能通過(guò)社會(huì)保障進(jìn)行儲(chǔ)蓄的經(jīng)濟(jì)，在這種情況下，多數(shù)票規(guī)則將導(dǎo)致社會(huì)保障水平超過(guò)使生命周期內(nèi)福利最大化的水平。

社會(huì)福利支出的規(guī)模一直呈現(xiàn)顯著增長(zhǎng)，從社會(huì)保障預(yù)算的增長(zhǎng)維度來(lái)看：一方面是預(yù)算支出的絕對(duì)規(guī)模在增長(zhǎng)；另一方面是支出占GNP的相對(duì)規(guī)模在增長(zhǎng)，而且社會(huì)保障預(yù)算支出增長(zhǎng)速度要快于國(guó)防支出。之所以出現(xiàn)這種情況，正是基于利益集團(tuán)的推動(dòng)、政黨執(zhí)政偏袒、也包括社會(huì)各階層的推動(dòng)。對(duì)于處于“財(cái)政幻覺(jué)”效應(yīng)中的中下層民眾來(lái)說(shuō)，他們當(dāng)然希望政府能夠擴(kuò)大社會(huì)保障和社會(huì)救濟(jì)類支出，然而畢竟支出也是有成本的，實(shí)際上他們的所得效用又被征收的稅額抵消；對(duì)于中高階層來(lái)說(shuō)，在社會(huì)預(yù)算支出的擴(kuò)大過(guò)程中，則明顯處于利益獲取而有動(dòng)力推動(dòng)支出規(guī)模擴(kuò)大。斯蒂格利茨（1970）曾經(jīng)發(fā)表過(guò)一個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)人法則”：中高收入的階層是社會(huì)預(yù)算支出的主要受益人，他們有能力去組織集團(tuán)游說(shuō)政治力量，從而影響支出效益的分配。在社會(huì)福利資源的分配過(guò)程中，往往也是中高收入階層獲取福利最多。例如，政府對(duì)窮人的住房補(bǔ)貼往往提高了市場(chǎng)上住房的供給價(jià)格，因此，受益的是處于社會(huì)中高端的房東、房主而不是普通老百姓。因此，對(duì)于社會(huì)保障預(yù)算的支出規(guī)模，房東和房主也更有積極性去推動(dòng)支出的擴(kuò)大。

三、 漸進(jìn)遞增與福利剛性主導(dǎo)的增長(zhǎng)治理：社會(huì)保障預(yù)算的技術(shù)控制

1. 嚴(yán)格按照復(fù)式預(yù)算的組織形式來(lái)組織社會(huì)保障預(yù)算要素。復(fù)式預(yù)算之所以能夠更好地約束社會(huì)保障預(yù)算的增長(zhǎng)趨勢(shì)，就在于復(fù)式預(yù)算這種收支分列、以收定支的預(yù)算組織形式，從源頭上割斷了社會(huì)保障預(yù)算支出與公共財(cái)政收支之間的關(guān)聯(lián)。復(fù)式預(yù)算有效地區(qū)分了不同財(cái)政資金來(lái)源與支出的對(duì)應(yīng)性，這有利于財(cái)政資金安排之間避免相互擠占、捉襟見(jiàn)肘。

其次，社會(huì)保障預(yù)算內(nèi)部也存在不同性質(zhì)的預(yù)算內(nèi)容。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)福利支出、社會(huì)救助支出等，存在經(jīng)常性預(yù)算性質(zhì)；而社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算，則帶有資本性預(yù)算性質(zhì)。這兩類資金融資來(lái)源不同，使用方向和內(nèi)容存在差異，應(yīng)該按照資金來(lái)源的不同分列不同的預(yù)算條目，這也佐證了社會(huì)保障預(yù)算必須要先以社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的完整編制作為前提和基礎(chǔ)。

最后，在復(fù)式預(yù)算內(nèi)部，政府一般預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和和社會(huì)保障預(yù)算之間既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系。一般預(yù)算要按照“收支平衡、略有節(jié)余”的原則，節(jié)余的資金可以用來(lái)彌補(bǔ)社會(huì)保障預(yù)算收入；社會(huì)保障預(yù)算則應(yīng)該本著收支平衡、略有節(jié)余、專款專用、不打赤字的原則來(lái)安排社會(huì)保障的收支活動(dòng)，其節(jié)余不能進(jìn)行預(yù)算調(diào)劑。

2. 創(chuàng)新社會(huì)保障預(yù)算的編制模式。社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)該采用什么樣的編制模式，這個(gè)問(wèn)題的回答首先要明確社會(huì)保障預(yù)算編制的立足點(diǎn)是什么。在任何涉及到公共預(yù)算編制環(huán)節(jié)的問(wèn)題上，都會(huì)直面“政府應(yīng)當(dāng)在哪些社會(huì)保障職能上花多少錢”和“為什么這筆錢應(yīng)當(dāng)給A，而不應(yīng)當(dāng)給B”這兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行。圍繞這兩個(gè)問(wèn)題的回答，我們可以給出“養(yǎng)人”“辦事”“效果”等三種回答，實(shí)際上這基本上形成了公共預(yù)算包括社會(huì)保障預(yù)算編制的三種不同預(yù)算編制方法。

社會(huì)保障預(yù)算的責(zé)任和目標(biāo)就是要確保民眾能夠通過(guò)提前的資金籌集，分散老年、疾病和傷殘風(fēng)險(xiǎn)，并且能夠隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，共享改革成果。因此，預(yù)算模式要通過(guò)合理項(xiàng)目安排，對(duì)民眾的需求、需求的程度進(jìn)行規(guī)劃，然后逐步按年（計(jì)劃）地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的愿景和目標(biāo)。規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算（PPBS）讓政府的社會(huì)保障責(zé)任更加明確，同時(shí)讓民眾的社會(huì)保障需求與政府的政策議程更加對(duì)接緊密，避免了不必要的資源浪費(fèi)。同時(shí)，規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算這種關(guān)注長(zhǎng)期規(guī)劃和重視年度計(jì)劃的執(zhí)行風(fēng)格也更好地契合了社會(huì)保障預(yù)算各項(xiàng)目的發(fā)展運(yùn)營(yíng)要求。

美國(guó)的聯(lián)邦信托基金就是按照75年一個(gè)周期進(jìn)行基金收支規(guī)劃預(yù)測(cè)，出臺(tái)相應(yīng)的報(bào)告，為預(yù)算資源的分配提供建議。隨著人口老齡化的加速發(fā)展及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累，也確實(shí)需要對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃，及時(shí)掌握基金的收支規(guī)模及贏余趨勢(shì)，以能未雨綢繆。養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)基金需要采用長(zhǎng)期規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算，工傷、生育等保險(xiǎn)內(nèi)容，以及社會(huì)救助、撫恤救濟(jì)等則是明確發(fā)生在一定的年度中，需要對(duì)該年度資金發(fā)生的概念、范圍、數(shù)額等進(jìn)行計(jì)劃，這滿足了規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算的年度計(jì)劃特征；社會(huì)保障項(xiàng)目中的社會(huì)福利、特殊福利等內(nèi)容則可以通過(guò)項(xiàng)目的形式來(lái)予以實(shí)現(xiàn)，可以讓預(yù)算任務(wù)更加明確，實(shí)施可能也會(huì)更加有效。

在規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算厘定基本的投入方向和內(nèi)容以后，為了體現(xiàn)預(yù)算的受托責(zé)任及公眾利益導(dǎo)向，應(yīng)該在預(yù)算中加入適當(dāng)?shù)目?jī)效預(yù)算內(nèi)容。在能夠體現(xiàn)績(jī)效內(nèi)容預(yù)算項(xiàng)目上，比如社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增殖上、社會(huì)福利的使用上、反對(duì)福利欺詐及福利陷阱規(guī)避上，可以通過(guò)考評(píng)技術(shù)及基層治理，提高預(yù)算資源的使用效率。如果存在績(jī)效低的情況，那么在規(guī)劃項(xiàng)目的前提下，不能據(jù)此停止撥款，而應(yīng)該通過(guò)更換執(zhí)行主體、聯(lián)合治理或者其他方式，改進(jìn)執(zhí)行績(jī)效，讓民眾能夠真正受益。因此，有效的控制社會(huì)保障預(yù)算支出的預(yù)算模式是適度規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算（PPS）+績(jī)效預(yù)算模式（PB）。

3. 完善社會(huì)保障預(yù)算公共選擇機(jī)制。公共選擇機(jī)制是社會(huì)保障預(yù)算收支平衡和發(fā)展?fàn)顟B(tài)的內(nèi)在約束，完善的公共選擇機(jī)制有利于更有效地防止預(yù)算支出被“民粹政治”綁架，從而危害社會(huì)保障制度的長(zhǎng)期可持續(xù)。在美國(guó)，主要是通過(guò)《憲法》、《社會(huì)保障法》、《1921預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》等條例予以體現(xiàn)和保障。以社會(huì)保障、醫(yī)療照顧和醫(yī)療救濟(jì)為主要內(nèi)容的法定支出（Mandatory Outlays）看起來(lái)好像不由年度撥款法控制。但是1990年通過(guò)的《預(yù)算執(zhí)行法案》（The Budget Enforcement Act，BEA），年度自主性支出的授權(quán)設(shè)置限額（Cap），法定支出遵守“以收定支”原則（Pay-as-you-go）原則，即增加法定支出的前提是收入也必須增加或者另一項(xiàng)支出削減。因此，這為我們以后的社會(huì)保障類福利預(yù)算提供了借鑒，社會(huì)保障領(lǐng)域完善的法律制度及公開(kāi)透明的財(cái)政分配機(jī)制，是社會(huì)保障預(yù)算構(gòu)建的前提和基礎(chǔ)。

就我國(guó)而言，憲法是國(guó)家的立法基礎(chǔ)和基本依據(jù)，《憲法》第44條、第45條分別規(guī)定：“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障”。“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”?！秳趧?dòng)法》第9章對(duì)“社會(huì)保險(xiǎn)和福利”作了專門(mén)規(guī)定。應(yīng)該說(shuō)，社會(huì)保障的基本法律框架已經(jīng)確立，但是涉及到社會(huì)保障財(cái)政投入的基本法律制度還不完善，缺少類似于美國(guó)《1921預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》、《預(yù)算執(zhí)行法案》等法律制度，這必然導(dǎo)致財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入存在不確定性。

2010年10月通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為協(xié)調(diào)我國(guó)勞動(dòng)法律體系的重要立法之一，涉及到當(dāng)前社會(huì)保障領(lǐng)域的諸多問(wèn)題，但是實(shí)質(zhì)性的有關(guān)預(yù)算資源分配、各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任劃分等則大部分都授權(quán)給了“國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”，而且多達(dá)20余處。這充分說(shuō)明了社會(huì)保障過(guò)程的政治性質(zhì)和權(quán)利要素參與特征，也說(shuō)明我國(guó)的政治過(guò)程一定程度上也符合預(yù)算政治的分析框架。當(dāng)前，我們應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)立法和制度建設(shè)，讓基于資源分配的社會(huì)保障預(yù)算過(guò)程和財(cái)政投入過(guò)程有法可依、有章可循，這樣才能促進(jìn)社會(huì)保障制度內(nèi)在機(jī)制的發(fā)展和制度的完善進(jìn)步。

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