崔書欣

1994年分稅制改革實(shí)施以來(lái)，我國(guó)財(cái)政部門經(jīng)過(guò)17年的不懈努力和探索，汲取資源能力、宏觀調(diào)控能力、資源配置能力、調(diào)節(jié)收入分配能力大大增強(qiáng)，向建立穩(wěn)固、強(qiáng)大和可持續(xù)的財(cái)政目標(biāo)不斷接近；先后實(shí)施了部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、收支兩條線和現(xiàn)代會(huì)計(jì)制度等各項(xiàng)制度改革，至2004年十六屆三中全會(huì)召開(kāi)之際，基本搭建了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的公共財(cái)政框架。

隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，全面、系統(tǒng)、深入研究預(yù)算績(jī)效管理成為預(yù)算管理改革中的一個(gè)重要任務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際和國(guó)內(nèi)的多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)者提及更多的是“績(jī)效預(yù)算”概念，而我們正在推進(jìn)的是“預(yù)算績(jī)效”進(jìn)程。

在我國(guó)現(xiàn)階段，盡管公共支出管理體系已然開(kāi)始構(gòu)建高績(jī)效政府組織的進(jìn)程，但是由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的績(jī)效考評(píng)制度和標(biāo)準(zhǔn)，距離績(jī)效預(yù)算的目標(biāo)仍然存在著較大的差距，根據(jù)目前預(yù)算體制的實(shí)際情況看，應(yīng)該從推進(jìn)預(yù)算績(jī)效入手，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)開(kāi)展預(yù)算體制改革。

預(yù)算績(jī)效是一項(xiàng)涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具體包括績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用4個(gè)環(huán)節(jié)。本文以地基抗震和地下空間安全規(guī)程項(xiàng)目資金預(yù)算為例，探究績(jī)效預(yù)算管理的有關(guān)環(huán)節(jié)和內(nèi)容。

一、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)、合理測(cè)定資金需求，編制年度項(xiàng)目規(guī)劃，設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，制定績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。

（一）項(xiàng)目背景。隨著我省經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)規(guī)劃面積放大，超高層建筑越來(lái)越多，工程建設(shè)規(guī)模越來(lái)越大，隨之帶來(lái)了抗震設(shè)防、地基基礎(chǔ)抗震、巖土工程等涉及建設(shè)工程抗震質(zhì)量安全的新問(wèn)題和新難題。因此，開(kāi)展巖土工程抗震、深基坑、樁基礎(chǔ)等有關(guān)問(wèn)題的研究，編制吉林省地基抗震和地下空間安全規(guī)程，保障工程抗震質(zhì)量安全成為我省當(dāng)前抗震工作的首要任務(wù)。

（二）設(shè)立績(jī)效目標(biāo)。研究的問(wèn)題緊密結(jié)合我省的實(shí)際情況，重點(diǎn)是工程抗震和工程安全，對(duì)工程建設(shè)和工程管理具有指導(dǎo)意義；研究工作分階段進(jìn)行，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。據(jù)此，分別設(shè)立了長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)。

1、長(zhǎng)期目標(biāo)：2012年-2014年擬完成四個(gè)專題的研究編制：場(chǎng)地和地基的地震效應(yīng)巖土工程勘察研究；管樁應(yīng)用中的長(zhǎng)期安全問(wèn)題研究；深基坑工程方面問(wèn)題的研究；地鐵等大型地下工程巖土工程問(wèn)題研究。

2、短期目標(biāo)：2012年通過(guò)成立研究隊(duì)伍、組織專家論證、進(jìn)行室內(nèi)外試驗(yàn)、觀測(cè)、監(jiān)測(cè)，確定切實(shí)可行的具體研究項(xiàng)目。

（三）制定指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)（如上表所示）

（四）績(jī)效目標(biāo)的審核與批復(fù)

財(cái)政部門對(duì)地基抗震和地下空間安全規(guī)程項(xiàng)目資金的績(jī)效目標(biāo)的措施可行性、指標(biāo)的科學(xué)性、資金的合理性等指標(biāo)進(jìn)行審核，不符合要求的，項(xiàng)目資金主管部門要進(jìn)行修改和調(diào)整。

二、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理

地基抗震和地下空間安全規(guī)程項(xiàng)目在預(yù)算年度的工作計(jì)劃是：第一階段：組織專家論證，確定切實(shí)可行的研究項(xiàng)目，完成立項(xiàng)并組成研究隊(duì)伍。第二階段：進(jìn)行調(diào)研、收集資料；選定進(jìn)行試驗(yàn)的場(chǎng)地或工程項(xiàng)目。第三階段：開(kāi)展室內(nèi)外試驗(yàn)研究、觀測(cè)、監(jiān)測(cè)，獲取原始數(shù)據(jù)資料。第四階段：室內(nèi)資料整理、分析、研究，補(bǔ)充完善試驗(yàn)工作。財(cái)政部門和項(xiàng)目資金主管部門要建立跟蹤監(jiān)控機(jī)制，對(duì)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，保障績(jī)效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

首先，要完善外部控制機(jī)制，加強(qiáng)外部控制。另外，可以將審核結(jié)果公布在政府網(wǎng)站，接受公眾和媒體的監(jiān)督。

其次，要探索從外部控制逐步過(guò)渡到內(nèi)部控制的轉(zhuǎn)化，使財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目資金主管部門的效率和協(xié)同控制，取代政策和過(guò)程控制。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)管理

地基抗震和地下空間安全規(guī)程項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，財(cái)政部門、項(xiàng)目資金主管部門要根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)的步驟主要有：

（一）編制結(jié)果和目標(biāo)。以子項(xiàng)目深基坑工程方面問(wèn)題的研究為例，該子項(xiàng)目研究實(shí)現(xiàn)的結(jié)果目標(biāo)是：1、基坑工程所需物理力學(xué)參數(shù)、指標(biāo)的確定及降水前后的變化規(guī)律；2、適合我省實(shí)際情況的基坑支護(hù)類型及參數(shù)確定（如錨桿參數(shù)）；3、在施工過(guò)程中如何進(jìn)行基坑變形動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立健全險(xiǎn)情預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制，及時(shí)消除質(zhì)量安全隱患和風(fēng)險(xiǎn)。4、降水方法（如管井）的理論基礎(chǔ)及參數(shù)確定；5、基坑降水對(duì)周圍建（構(gòu)）筑物的影響，保證周圍設(shè)施的安全。

（二）選擇結(jié)果評(píng)價(jià)和監(jiān)控目標(biāo)。選擇在施工過(guò)程中如何進(jìn)行基坑變形動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立健全險(xiǎn)情預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制，及時(shí)消除質(zhì)量安全隱患和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（三）設(shè)置實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和日期。計(jì)劃于2012年年底實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)，2014年底實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)。

（四）分析和報(bào)告結(jié)果。對(duì)于地基抗震和地下空間安全規(guī)程項(xiàng)目分析報(bào)告結(jié)果應(yīng)包括：基本概況、實(shí)施項(xiàng)目后的成本或收益、項(xiàng)目績(jī)效情況分析、資金使用及管理分析等。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用管理

財(cái)政部門和項(xiàng)目資金主管部門應(yīng)建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果激勵(lì)與約束機(jī)制，將其作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)；建立評(píng)價(jià)結(jié)果與整改機(jī)制；建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息報(bào)告制度和評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)制度。

我國(guó)目前還處于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的起步階段，僅僅在某些大額的項(xiàng)目支出上進(jìn)行試點(diǎn)，基本目標(biāo)還是強(qiáng)調(diào)節(jié)約和支出效率，隨著績(jī)效評(píng)價(jià)逐步覆蓋所有財(cái)政支出和部門，應(yīng)該繼續(xù)推行項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)，然后涵蓋基本支出；在全面推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，注重項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)效率和有效性并推廣到整個(gè)政府部門；追求財(cái)政資金的資金價(jià)值，實(shí)現(xiàn)從成本到結(jié)果的管理。