孫婧

【摘 要】 2008年以來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。大規(guī)模的債務(wù)給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府的財(cái)政正常運(yùn)行埋下了巨大的隱患。文章指出導(dǎo)致巨大地方債務(wù)規(guī)模的問題為，信息不對(duì)稱、預(yù)算軟約束和融資平臺(tái)不規(guī)范，并針對(duì)這三方面提出相應(yīng)的對(duì)策建議，從而遏制地方政府債務(wù)規(guī)模的過度增長，規(guī)范地方政府債務(wù)，防范債務(wù)危機(jī)。

【關(guān)鍵詞】 融資平臺(tái)； 信息不對(duì)稱； 地方債； 破產(chǎn)機(jī)制

隨著我國地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，地方政府債務(wù)問題越來越受到政府與社會(huì)各界的關(guān)注。根據(jù)國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107 174.91億元，其中融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)余額為49 710.68億元，占比46.38%。經(jīng)濟(jì)學(xué)家霍夫曼表示，考慮到中國適中的總體債務(wù)水平，即使一些地方政府融資平臺(tái)陷入麻煩，地方政府總體債務(wù)看起來也是完全可控的。然而，金融服務(wù)機(jī)構(gòu)摩根大通報(bào)告（2012）稱，盡管中國地方政府債務(wù)規(guī)?？煽?，但政府采取財(cái)政改革措施，逐步穩(wěn)定地方政府債務(wù)增速仍然至關(guān)重要。地方政府債務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r及其化解是我國目前必須要正視的問題，為解決地方政府債務(wù)的激增及防范地方政府債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，我國需要對(duì)地方政府債務(wù)具體存在問題進(jìn)行深入了解，以便尋求可行的解決方法。

一、中國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

在中國，地方政府與私人部門一起成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要投資者。金融危機(jī)爆發(fā)后，為刺激經(jīng)濟(jì)增長，中國政府實(shí)行了四萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。除中央政府承擔(dān)的11 800億元外，其他資金來源主要是地方政府承擔(dān)、政策性貸款以及地方企業(yè)債券等方式籌集資金。近年來，大規(guī)模的投資建設(shè)為經(jīng)濟(jì)增長注入了活力，同時(shí)也促使地方政府債務(wù)規(guī)模增大。由于舉債年限多為三年期和五年期，如表1所示，隨著舉債期限臨近，地方政府債務(wù)進(jìn)入了償債高峰期，債務(wù)問題也日益凸顯。

逾10萬億元的債務(wù)給地方政府造成了巨大的壓力。中國地方政府債務(wù)增加是否會(huì)演變成地方債務(wù)危機(jī)的問題引人擔(dān)憂。例如，2011年云南省公路開發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”，雖最終撤回信函，未造成違約，但融資平臺(tái)償債壓力可見一斑。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾發(fā)表報(bào)告（2012）稱，從地方政府收入來看，地方政府有能力避免大規(guī)模地方政府融資平臺(tái)貸款違約發(fā)生。但是，面對(duì)如此龐大的地方政府債務(wù)規(guī)模，為了避免地方債務(wù)危機(jī)，逐步化解地方債務(wù)，實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)可持續(xù)發(fā)展，政府必須認(rèn)清地方政府債務(wù)存在的問題。

二、中國地方政府債務(wù)存在的問題

（一）信息不對(duì)稱

市場(chǎng)中普遍存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，處于缺乏信息的一方往往會(huì)蒙受損失。從內(nèi)容上區(qū)分，信息不對(duì)稱主要包括隱蔽信息和隱蔽行為。地方政府債務(wù)問題中的信息不對(duì)稱主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.商業(yè)銀行與地方政府之間存在信息不對(duì)稱，地方政府對(duì)商業(yè)銀行隱蔽信息。銀行借貸是地方政府性債務(wù)的主要來源，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84 679.99億元，占79.01%。地方政府通過融資平臺(tái)向銀行借貸，且融資平臺(tái)貸款總體信息只由政府掌握；銀行只是針對(duì)具體融資平臺(tái)法人或項(xiàng)目放貸，很難對(duì)地方政府的財(cái)力以及融資平臺(tái)借貸總量、擔(dān)保情況、債務(wù)償還安排等進(jìn)行深入了解，從而無法對(duì)貸款的使用進(jìn)行有效監(jiān)督和指導(dǎo)。

2.中央政府對(duì)地方政府監(jiān)管過程中存在信息不對(duì)稱。一方面，地方政府對(duì)中央政府隱蔽信息，由于中央政府缺乏地方投資項(xiàng)目和居民的公共品需求等信息，地方政府就可能為了使投資項(xiàng)目和借款申請(qǐng)順利通過，選擇最容易受中央青睞的項(xiàng)目，而不是根據(jù)投資回報(bào)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行選擇；另一方面，地方政府對(duì)中央政府隱蔽行為，上下級(jí)政府間的選擇表現(xiàn)為多任務(wù)委托—代理模式，其中下級(jí)政府的努力不易為上級(jí)政府所觀察，因此存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題。如果沒有將地方債務(wù)情況納入對(duì)中下級(jí)政府官員的考核，很難確保官員在解決地方債務(wù)問題方面的努力，當(dāng)政府換屆時(shí)，很可能會(huì)造成下一屆政府的負(fù)擔(dān)。

（二）預(yù)算軟約束

我國地方債務(wù)存在嚴(yán)重的預(yù)算軟約束問題。一方面，中央政府對(duì)地方政府的預(yù)算軟約束，即，我國的地方政府面臨嚴(yán)重債務(wù)問題時(shí)，不會(huì)因清算而破產(chǎn)，而是總能夠得到中央政府的幫助存活下去；另一方面，政府對(duì)國有銀行或具備國有性質(zhì)的企業(yè)的預(yù)算軟約束，既包括政府對(duì)國有銀行或地方性商業(yè)銀行的軟約束，也包括地方政府對(duì)其融資平臺(tái)的軟約束行為。

具體而言，由于地方政府對(duì)當(dāng)?shù)胤€(wěn)定與發(fā)展至關(guān)重要，因此，中央政府在面對(duì)地方政府的債務(wù)危機(jī)時(shí)就會(huì)出面救助。中國地方政府沒有發(fā)債權(quán)，融資渠道相對(duì)單一，無法進(jìn)入資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，掌握的收入相對(duì)少。大量的投資支出，投資的范圍過寬，必然導(dǎo)致還款的無力。很多地方政府本身并不具備較好的財(cái)政狀況，甚至是依靠中央政府財(cái)政支持，大規(guī)模的投資不僅支出壓力大，很多項(xiàng)目前景欠佳，增加了償債難度。地方政府了解中央政府的態(tài)度，加之我國現(xiàn)行的政績考核和官員晉升制度對(duì)官員的激勵(lì)，于是地方政府傾向于風(fēng)險(xiǎn)性更大的投資活動(dòng)。前文提到了政府間的信息不對(duì)稱問題，這也促使中央政府不能很好地掌握地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，往往只能在債務(wù)惡化明顯的情況下才發(fā)現(xiàn)問題，這時(shí)也只能作出救助行為，形成預(yù)算軟約束。軟約束的預(yù)算管理體制必然促使上級(jí)政府全力救助下級(jí)政府。

國有銀行具備政府的支持，往往存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題。發(fā)放貸款時(shí)，銀行考慮到政府的實(shí)力往往對(duì)項(xiàng)目情況沒有做好充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，貸款發(fā)放不夠嚴(yán)格。地方政府對(duì)于地方性銀行有一定的控制權(quán)，這些銀行對(duì)地方政府包括有政府背景的城投公司的貸款可能會(huì)受地方政府過度干預(yù)，很難純粹依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則放貸。在這種情況下，銀行若作為地方政府籌集資金的主要貸款人，其對(duì)地方政府的預(yù)算約束肯定是極其軟弱的。地方政府為了維護(hù)融資平臺(tái)的正常運(yùn)行，當(dāng)融資平臺(tái)債務(wù)發(fā)生問題時(shí)，地方政府會(huì)給予救助而很少使其破產(chǎn)。上述情況促使了地方債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大并且加大了引發(fā)債務(wù)問題的可能性。

（三）地方融資平臺(tái)的問題

1.融資平臺(tái)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)高

地方融資平臺(tái)的運(yùn)作主要利用土地資本化、財(cái)政支出資本化、特許權(quán)資本化的方式。土地資產(chǎn)是地方政府財(cái)政的重要組成部分，然而，為融資進(jìn)行土地交易會(huì)帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。首先土地資本化運(yùn)作過程中存在對(duì)土地估值的風(fēng)險(xiǎn)，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速時(shí)期，土地價(jià)格往往被泡沫化，刺激了政府和投資公司的舉債動(dòng)機(jī)，膨脹了政府舉債的規(guī)模。同時(shí)，由于城市中地價(jià)的變動(dòng)，資金的保障容易受到威脅。

2.地方政府違規(guī)擔(dān)保普遍存在

當(dāng)項(xiàng)目沒有被充分認(rèn)識(shí)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，擔(dān)保是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資的橋梁。地方政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等有關(guān)規(guī)定，不得違規(guī)擔(dān)保。違規(guī)擔(dān)保行為不僅違背公平原則，而且會(huì)產(chǎn)生較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。2010年，審計(jì)署公布地方政府債務(wù)中涉及違規(guī)擔(dān)保問題的金額達(dá)到464.75億元，截至2010年，有關(guān)地方和部門通過協(xié)商解除擔(dān)保協(xié)議、撤銷承諾函、被擔(dān)保單位籌集自有資金歸還等方式，整改到位220.27億元，但政府在治理違規(guī)擔(dān)保問題方面仍需加強(qiáng)。

3.融資平臺(tái)的償債能力堪憂

融資平臺(tái)信貸的管理尚不到位。2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，融資平臺(tái)公司普遍存在“舊債償新債”的情況。審計(jì)結(jié)果顯示有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過20%，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過了10%。目前，對(duì)地方債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)缺乏認(rèn)識(shí)及改革舉措，缺少相應(yīng)的監(jiān)督、預(yù)警、管理機(jī)制，融資平臺(tái)公司信息披露嚴(yán)重不透明。

三、化解地方政府債務(wù)的對(duì)策

要解決地方政府債務(wù)存在的問題，必須對(duì)地方政府債務(wù)形成和發(fā)展的原因進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性地思考。本文針對(duì)上述問題，結(jié)合中國實(shí)際情況與國際經(jīng)驗(yàn)，提出債務(wù)化解的建議。通過推進(jìn)財(cái)政體制、官員晉升機(jī)制和行政體制的聯(lián)動(dòng)改革，著重完善分稅制改革的轉(zhuǎn)移支付制度，力求從根本上改變現(xiàn)狀，達(dá)到防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（一）規(guī)范地方債務(wù)融資平臺(tái)

1.清理債務(wù)、整合平臺(tái)

應(yīng)該明確的是，地方債務(wù)融資平臺(tái)的建立是為了對(duì)公益性（非私人）項(xiàng)目進(jìn)行融資。因此，對(duì)于非公益性項(xiàng)目的融資，在地方債務(wù)融資平臺(tái)中應(yīng)嚴(yán)格禁止。對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃要實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，防止投資決策的隨意性。同時(shí)整合融資平臺(tái)，這樣做既能控制平臺(tái)數(shù)量、加強(qiáng)監(jiān)管從而控制規(guī)模，又能集中優(yōu)勢(shì)資源形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)從而強(qiáng)化融資平臺(tái)的作用。

2.杜絕地方政府違規(guī)擔(dān)保

明確地方政府出資范圍的有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。國際經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于擔(dān)保的管控，應(yīng)該包括禁止給私營公司擔(dān)保，限制擔(dān)保額度，地方政府預(yù)算和財(cái)務(wù)報(bào)表中應(yīng)對(duì)所有直接和間接債務(wù)做出明確記錄。例如，法國政府規(guī)定，地方政府每年支付的債務(wù)費(fèi)用以及由地方政府擔(dān)保的債務(wù)費(fèi)用不得超過地方政府運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的50%。

3.建立健全事前監(jiān)管機(jī)制

政府應(yīng)將地方政府債務(wù)納入地方預(yù)算管理，通過預(yù)算約束，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度。中國可首先推行債務(wù)管理模式的試點(diǎn)，然后逐步擴(kuò)大規(guī)模。商業(yè)銀行應(yīng)該建立項(xiàng)目監(jiān)管制，對(duì)信貸的資金流量進(jìn)行監(jiān)控；進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，防止地方融資平臺(tái)抽走銀行資金；加強(qiáng)信息的公開與流動(dòng)，一方面積極做好銀行間的溝通，共同防范貸款風(fēng)險(xiǎn)，另一方面加強(qiáng)債務(wù)公開化，使民眾與投資者參與監(jiān)督。

（二）完善地方債務(wù)制度建設(shè)

為了使地方政府債務(wù)規(guī)范合理，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免債務(wù)危機(jī)，在存在信息不對(duì)稱的情況下，引進(jìn)制度約束是必要的。

1.應(yīng)進(jìn)一步改革完善轉(zhuǎn)移支付制度，完善地方稅制，對(duì)法律進(jìn)行修訂，保障各級(jí)財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡。理順財(cái)權(quán)與事權(quán)，落實(shí)財(cái)政收支責(zé)任，財(cái)政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付專門立法；提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，增加地方政府財(cái)政自主性，從而避免地方債務(wù)規(guī)模的過度增長，緩解地方政府對(duì)土地政策的依賴。

2.為了杜絕部分官員出于晉升目的而投資“形象工程”的行為，政府應(yīng)將投資項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度以及地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及減債情況列入官員激勵(lì)考核機(jī)制，以保證基礎(chǔ)設(shè)施投資的合理性與必要性。

（三）推進(jìn)地方債的發(fā)行

面對(duì)地方財(cái)政的困難現(xiàn)狀，要做的不僅僅是規(guī)范清理債務(wù)、規(guī)范融資平臺(tái)公司，更應(yīng)該實(shí)現(xiàn)支出項(xiàng)目的資金保障。為滿足資金要求，除了應(yīng)增加地方政府財(cái)政收入外還應(yīng)拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)多元化融資才是關(guān)鍵，而發(fā)行地方債是一條重要的路徑。首先，發(fā)行地方債在籌集資金方面有優(yōu)勢(shì)，地方債有較好的信用幫助籌集資金；其次，相比融資平臺(tái)融資而言，發(fā)行地方債融資通過較低的利率降低了融資成本；再次，發(fā)行地方債通過限定資金使用的范圍幫助規(guī)范財(cái)政行為；最后，融資平臺(tái)作為公司形式而未遵循公共財(cái)政和公共投資項(xiàng)目的公開透明的原則，而發(fā)行地方債能夠幫助實(shí)現(xiàn)債務(wù)公開，降低監(jiān)管難度?？梢哉f，發(fā)行債券更具效率及公平性。同時(shí)，債務(wù)融資還能促進(jìn)金融市場(chǎng)的發(fā)展。在中國，《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許發(fā)行地方債，但中央政府可代發(fā)地方債。從表2可見，我國財(cái)政部代發(fā)地方債以來，規(guī)模較為穩(wěn)定，主要向中西部傾斜。此外，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市也開展了地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。

清理地方債務(wù)，只有在地方債務(wù)顯性化、財(cái)務(wù)透明和預(yù)算改革的前提下才能夠?qū)嵭?。地方債的發(fā)行也應(yīng)實(shí)行中央審批的制度，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。具體實(shí)施過程中，可以由信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的信用評(píng)估，信用評(píng)估結(jié)果作為進(jìn)入資本市場(chǎng)的前提。同時(shí)，設(shè)立相關(guān)的債券管理法規(guī)，將信息披露、地方債券交易管理規(guī)定等納入法律體系。

我國應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)地方債的自主發(fā)行，而非簡(jiǎn)單的自行發(fā)行。選擇較為發(fā)達(dá)的省及個(gè)別債務(wù)情況良好、償債能力有保障的市試點(diǎn)發(fā)行地方政府債券，同時(shí)逐漸加大試點(diǎn)省份的自主權(quán)，特別是關(guān)于發(fā)債的規(guī)模、債券年限、票面年利率規(guī)定等。自主發(fā)行地方債券有多方面的好處，一方面，拓寬了發(fā)債省市的融資渠道，有利于進(jìn)一步投資建設(shè)，促進(jìn)了金融市場(chǎng)的發(fā)展；另一方面，中央可以繼續(xù)代發(fā)中西部地區(qū)的地方債券，幫助其規(guī)劃債務(wù)管理流程，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。

（四）學(xué)習(xí)借鑒破產(chǎn)機(jī)制

破產(chǎn)機(jī)制是一種資產(chǎn)的重新組合，而不是資產(chǎn)清算。由于在很多情況下，地方政府對(duì)自身財(cái)政的管理不當(dāng)才是其破產(chǎn)的根本原因，因此，破產(chǎn)制度的核心是財(cái)務(wù)重組。結(jié)合國際上對(duì)地方政府破產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，盡管方法有所差異，但都包含了三個(gè)重要因素：對(duì)破產(chǎn)程序觸發(fā)因素的定義；財(cái)政調(diào)整，即對(duì)債務(wù)人把開支與收入對(duì)應(yīng)，把借貸與償還能力對(duì)應(yīng)；債務(wù)人和債權(quán)人之間關(guān)于債務(wù)重組和減免的談判。在破產(chǎn)的陰影下，破產(chǎn)機(jī)制鼓勵(lì)自發(fā)地議價(jià)和談判，穩(wěn)定了對(duì)地方借貸的風(fēng)險(xiǎn)和益處的預(yù)期。沒有破產(chǎn)機(jī)制，事前監(jiān)管很容易變成過度的行政控制。

破產(chǎn)機(jī)制對(duì)解決預(yù)算軟約束提供了一條有效途徑。實(shí)行破產(chǎn)程序，中央對(duì)地方不再代為償還債務(wù)，將加強(qiáng)對(duì)地方政府的硬預(yù)算約束，并減少中央政府的隱性負(fù)債，遏制地方政府產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是對(duì)地方政府財(cái)政失職和地方債務(wù)不謹(jǐn)慎的懲戒。

中央政府面對(duì)地方政府發(fā)生無法償還債務(wù)的情況，應(yīng)該有強(qiáng)硬態(tài)度，避免地方政府償債對(duì)中央政府的過度依賴。加強(qiáng)債務(wù)形成之前的謹(jǐn)慎性，在初期對(duì)其進(jìn)行預(yù)算，分配違約風(fēng)險(xiǎn)；將地方債務(wù)及其償還情況與官員激勵(lì)制度相結(jié)合，成為考察官員的因素；注意平衡公共服務(wù)需求與債權(quán)方權(quán)力的關(guān)系；同時(shí)，堅(jiān)持硬預(yù)算約束也會(huì)使出資人持有更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，從源頭避免部分風(fēng)險(xiǎn)過大的債務(wù)發(fā)生。

總之，針對(duì)我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，必須進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)現(xiàn)有的債務(wù)進(jìn)行清理規(guī)劃，整頓融資平臺(tái)問題并努力拓寬融資渠道，利用中國國民高儲(chǔ)蓄率的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮民間資本的作用。中國地方政府債務(wù)問題解決的發(fā)展趨勢(shì)是在建立健全事前監(jiān)管的基礎(chǔ)上，逐步學(xué)習(xí)建立事后監(jiān)管機(jī)制，兩者結(jié)合、相輔相成，從而防范地方政府債務(wù)危機(jī)，保障地方政府債務(wù)良性發(fā)展?！?/p>

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