付海峰

本人作為中介機構審計人員分別于2003年開始分別有幸參與了10KV及以下農(nóng)村電網(wǎng)建設改造工程和35KV、110KV輸變電工程的竣工決算審計工作，在審計工作中主要負責工程造價的審核工作，根據(jù)歷年來電力項目審計，談談自己的幾點切身體會。

首先明確一個概念；竣工決算審計是依據(jù)《審計法》和審計署發(fā)《基本建設竣工決算審計工作要求》進行的，審計內容為（1）竣工決算編制依據(jù)；（2）項目建設及概（預）算執(zhí)行情況；（3）建設成本；（4）交付使用資產(chǎn)；（5）尾工工程；（6）結余資金；（7）基建收人；（8）投資包干結余；（9）投資效益評價。主要審查概（預）算在執(zhí)行中是否超支，超支原因，有無隱匿資金；隱瞞或截留基建收人和投資包干結余、以及以投資包干結余名義分基建投資之類的違紀行為等等。是對所完工程全面和最終的評價。決算審計主要從財務的角度出發(fā)來對工程竣工進行的，而財務審計的對象又必須源于工程實體的完成（竣工），這必然涉及到工程造價。工程造價主要是根據(jù)國家有關法規(guī)和政策，依據(jù)國家建設行政主管部門頒發(fā)的工程定額、工程消耗標準、取費標準以及人工、材料、機械臺班的價格參數(shù)、設計及竣工圖紙和工程實物量，對工程造價的確定和控制進行有效的監(jiān)督檢查。它是工程決算的基礎資料和依據(jù)。兩者之間既有密切的聯(lián)系，也有本質的區(qū)別。由于電力行業(yè)工程建設本身的特有性，目前電力工程主要以財務審計和工程造價審核相結合的形式同時來進行竣工決算審計的，作為中介機構也相應安排了財務審計和工程造價審核的兩套人馬進駐現(xiàn)場進行竣工決算審計，由于電力工程是一項巨大的系統(tǒng)工程，涉及到計劃、資金、施工、質量、安全等各方面，加之建設周期長、合同金額大、參建單位眾多和項目之間接口復雜等特點，如何使在較短的時期內高質量完成是一項艱巨的任務，這本身就是個矛盾。個人認為單從工程造價而言，雖然國家和電力系統(tǒng)在工程投資原則和建設任務，工程實施、技資政策、工程管理等方面制訂了很明確的各項現(xiàn)行規(guī)定和管理辦法，但由于目前我國建設市場發(fā)育尚不完善，建設交易行為尚不規(guī)范，使得建設工程在具體實施的過程中依然會出現(xiàn)諸多問題，為了更好地發(fā)揮投資效益、有效控制工程造價，讓電力建設工程符合國家法律、法規(guī)的要求，有必要讓工程造價審計單獨分離出來，全過程地對工程造價進行動態(tài)管理。從工程項目預算的編制、合同的簽訂、工程造價的約定開始，一直到工程的結算為止，對工程進行全方位、全過程的管理。這種全過程、全方位的管理，事實上，也就使得工程項目的事后審計變成了工程進行之中的事前審計。這對投資把關、工程量的合理確定和工程造價的合理約定無疑是十分有益的?，F(xiàn)在就本人所參與的農(nóng)網(wǎng)工程和35KV、110KV輸變工程造價審核所發(fā)現(xiàn)問題，來證實其必要性，

一， 工程建設項目的施工招標投標不規(guī)范。國家已頒布了招投標法，并且規(guī)定了具體的實施細則，電力公司也成立了工程招投標工作領導小組或評標委員會，規(guī)定了對工程勘察、設計、監(jiān)理、施工和設備材料采購實行招投標。然而就具體的實施來看，部分下級電力公司在工程中并沒有嚴格執(zhí)行工作程序，在投標、開標、評標、定標全過程中簡化、弱化程序，甚至跳過程序，形式注重實際，走形式、走過程。這對于國家投資的項目來說顯得猶為不規(guī)范，未能體現(xiàn)出招投標工作的透明度、公正性、監(jiān)督性。如果違反規(guī)定出現(xiàn)暗箱操作行為，或出現(xiàn)行業(yè)保護和地方保護，將使建設項目從源頭上就帶來不可預測的損失。建議可以委托工程審計機構參與工程招投標，進一步加大了招標的管理、監(jiān)督力度，規(guī)范了施工招標工作。

二，不重視合同管理體系和制度，合同簽訂形式不明確。建設施工合同是指承包人按照發(fā)包人的要求，依據(jù)勘察、設計的有關資料、要求，進行施工建設、安裝的合同。是承發(fā)包雙方為實現(xiàn)建設工程目標，明確相互責任、權利、義務關系的協(xié)議；是承包人進行工程建設，發(fā)包人支付價款，控制工程項目質量、進度、投資，進而保證工程建設活動順利進行的重要法律文件。其地位不言而喻。雖然電力工程具有本身的特殊性，但仍應參照和執(zhí)行建[1993]78號文《建設工程施工合同管理辦法》的規(guī)定。使之合同文本規(guī)范、合同簽訂形式明確、合同約定更加嚴密。如有些工程合同應為總承包合同，當承包的工程建設項目分包給其他單位時，應當簽訂分包合同，且分包合同與總承包合同的約定應當一致；不一致的，以總承包合同為準。但實際中出現(xiàn)了總承包合同與分包合同相互矛盾和不盡合同的地方，甚至未簽分包合同，這一方面是由于合同管理的不注視、而從另一方面來設想，如果有分包金額之和低于總承包價款的情況，這就有可能造成有些工程在不超計劃資金的情況下，按計劃資金上報工程結算金額，而實際工程造價卻少于計劃投資額的情況。諸如此類的問題，加強合同管理對于工程建設具有重要的意義。

三，工程造價的確定及控制相對薄弱。電力工程建設是項龐大而復雜系統(tǒng)工程，從工程的立項開始直至竣工運行，中間涉及的環(huán)節(jié)不可為不多，而每個環(huán)節(jié)都會影響其最終的投資形成。特別是在工程造價方面，顯的猶為重要。對于目前采用竣工決算的審計的方式，中介審計機構也只能側重財務審計，對于工程造價方面也僅僅是所完工程的結算審核，再加之時間緊、任務重，這對于工程造價的合理確定及控制顯然是不夠的。主要存在的問題如下；

1， 工程量不實。例如農(nóng)網(wǎng)中線路工程，工程量主要是依據(jù)計劃批復、竣工圖紙等相關資料和現(xiàn)場抽查結合的方式來對結算中的工程量進行審核的，就每個縣的10KV及以下農(nóng)網(wǎng)線路少則幾十條，多則上百條，如果對每條線路進行實地核實，顯然不現(xiàn)實，如果只是抽查，必然對其工程量的真實性不能作出完全的評價。實際審核中僅從資料上就發(fā)現(xiàn)某些工程量嚴重不符實，把不屬于農(nóng)網(wǎng)投資范圍的工程納入結算中，或者虛報完成的投資額，重復申報項目，套取農(nóng)網(wǎng)建設資金。如果能由工造價咨詢公司派員定期、不定期進駐工地，從專業(yè)角度出發(fā)對所建工程實施過程進行動態(tài)管理，將大大有利于工程量合理確定。

2， 缺乏內控制度，物資管理混亂。如自采物資違規(guī)加價，某些農(nóng)網(wǎng)物資（電桿，金具等）普遍加價進入結算，甚至于違反規(guī)定擅自定購非中標廠家的設備、材料。在設備、材料采購方面，電力物資的基準價定得并非不合理，按照正常的供貨渠道和經(jīng)營方式來計算，基準價能提供給供應商是正常市場公開價，試想如果某些供應商要繞開基準價，提供廉價的劣質設備材料，由此大大增加了自己的利潤空間，而"物資公司經(jīng)理"們對此也是睜一眼閉一眼。這勢必會造成豆腐渣工程。從而使工程造價得不到嚴格和合理的控制。

3， 竣工決算倒算賬，財務賬、工程結算資料不對應、失真。核查發(fā)現(xiàn)，某些縣農(nóng)網(wǎng)10千伏以下工程決算與概（預）算基本一致，竣工圖與設計圖大體相同，但與實際情況嚴重不對應，工程結算資料嚴重失真，施工費結算缺乏依據(jù)，無結算單。

4， 檔案、資料管理不規(guī)范。從國家投資項目的檔案管理角度來看，目前所完的電力工程檔案、資料管理還不夠規(guī)范，重視建設過程而不重視相關資料歸檔的情況普遍存在。由于建設項目周期長，涉及專業(yè)多，面臨情況復雜。在經(jīng)過一個長時間的建設過程之后，很多具體問題要依靠相應資料予以解決。為此，做好資料歸檔工作決不是簡單的文檔管理問題，應專人負責，負責到底。另外，應加強檔案管理信息化，及時應用先進管理手段，提高檔案、資料的管理水平，及時建立工程檔案，完善檔案材料，為資產(chǎn)移交提供依據(jù)，

最后通過以上幾點個人淺談和理解，本人認為用經(jīng)濟的手段來控制電力工程造價。比單獨用行政的手段將會更有效。有必要讓造價中介機構參與到對工程建設全過程的動態(tài)管理中，除了竣工決算審價之外實際上還可以根據(jù)電力工程本身特點和需要，針對重點和薄弱環(huán)節(jié)按照國家有關工程建設的方針、政策作為規(guī)范準則，運用專業(yè)化的工程造價咨詢服務，自項目立項至竣工結算，為建設單位提供建設項目的全過程，全方位的造價咨詢服務。通過工程造價的監(jiān)控，能動的影響工程決策、設計、預算、招投標、合同、施工過程、竣工結算等階段的工程造價，確保投資價款的合理使用，最大限度的發(fā)揮建設工程投資效益。在這里要強調的是，建設工程過程造價監(jiān)控工作是在項目法人領導與組織下進行的。當然還可以根據(jù)具體情況和可操作性參與某個具體環(huán)節(jié)，不改變建設單位對項目工程的決策定義，也不改變建設單位在整個建設周期內的主導地位，是為了確保了整個建設項目在各工作階段上"造價"得到了有效控制。促進了建設資金發(fā)揮其最大的投資效益而服務的。